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《复旦大学》 2007年
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WTO框架下的中国国企补贴法律问题研究

毛骁骁  
【摘要】: 作为一个转型经济国家,中国的国有企业改革是改革的重点之一。而国有企业补贴正是这一改革中的一项重要内容。而且,由于中国对外贸易的快速发展,中国国有企业补贴也对国际贸易产生了重要影响。因此,作为多边贸易体系的WTO对中国国有企业补贴问题进行了规制。尽管WTO体系对中国国有企业补贴进行规制的初衷在于确保国际贸易机制能不受扭曲地发挥作用,但由于国有企业补贴问题与国内改革密切相关,WTO相关规则事实上对中国国内改革发挥着引导作用。有鉴于此,本文将在对WTO规则进行分析的基础上,着重以相关规则为框架,探讨其对于中国国内金融、国企等方面的改革所发挥的作用。换而言之,即是以国际法的视角来审视国内问题。 从中国国企补贴的历史沿革来看,其与中国国有企业的历史演变密切相关。而对于中国国企补贴进行的经济学分析表明,对中国国企补贴的规制必须要考虑“市场是否完备”这一前提条件。在“完美市场”的前提下,中国国企补贴会对市场经济机制运行产生扭曲作用,因此应对其加以限制;而在“市场失灵”的前提下,中国国企补贴则能起到弥补市场缺陷的作用,因而有着其存在的合理性。现实情况往往是处于这两者之间:“完美市场”与“市场失灵”并存于现实中。因此,WTO体系在对中国国企补贴进行规制时,也考虑到需进行适当的平衡。WTO体系对于中国国企补贴的规制分为一般性规则和特别规则这两部分。前者包括GATT第六条、第十六条、第十七条,《SCM协议》;后者则包括《中国入世议定书》第十条、第十五条,《中国入世工作组报告》第46段。 在中国加入WTO的谈判过程中,由于一些成员方认为,中国尚是一个正从计划经济过渡到市场经济的转型经济国家,因此,对于以市场经济为基础的WTO体系而言,其需通过制定特别规则的方式,将中国这一转型经济体纳入“市场基础”的WTO体系,而对中国国企补贴的特别规制正是此种特别规则的一部分。然而,考虑到WTO体系的日益“法律化”特征,这种特别规制需要有相应的法理基础作为支持,以免其与WTO体系的一般性原则发生冲突。约翰.杰克逊教授提出的“接合理论”,恰可以作为此种特别规制的法理基础。其认为,中国和俄罗斯等非市场经济国家(转型经济国家)与以市场为导向的WTO体系本质上是互不相容的。但如果将中国与俄罗斯等国家排斥在WTO之外,也不符合世界经济关系的利益。因此,一种可行的途径是在WTO体系内采取“双轨制”:即除了一般性WTO规则以外,还制定一些针对转型经济国家的特别规则,用于调整那些由非市场经济国家或国家贸易国家与WTO体系的兼容困难所引起的例外情况。而且,特别规则可以引导“转型经济国家”转变为真正的“市场经济国家”。 而就WTO体系对于中国国企补贴的具体规制而言,其包括下列几个方面: 第一,中国国企补贴的主体要件。在WTO体系,中国国企补贴的授予主体不仅包括政府或公共机构,也包括“受政府委托或指示”的私营机构。而国企补贴的接受主体必须是中国国有企业。WTO对于中国国企补贴授予主体的规制,对于中国的金融改革有着重要影响。正如《中国入世工作组报告》中所提及的,一些WTO成员方将中国国有银行提供的贷款视作补贴。而WTO对于中国国企补贴授予主体的规制,也正是要求中国国有银行进行商业化改革。而新设立的中国汇金公司作为几大国有银行的国有股东,为了避免可能发生的补贴争端,其法律定位也应明确定位为商业机构。 第二,中国国企补贴的内容要件。一行为要被视为中国国企补贴,其内容应该是“财政资助”,而且因此产生“授予利益”的效果。根据这一要件,要认定中国出口退税制度构成了出口补贴,就必须证明其产生了“授予利益”的效果,也即出口退税数额要高于其缴纳的间接税数额。至于国有企业私有化过程中的“补贴转移”问题,WTO相关的争端解决实践表明,只有当国企产权转让是依据公平市场价格完成的,私有化之前所接受的补贴才能被加以消除。因此,在中国的中小型国企、非重要行业和关键领域的亏损国企进行私有化改制的过程中,为了避免将来可能遭受的反补贴调查,国企产权转让应按照公平市场价格完成,以消除在私有化之前所接受的补贴。 第三,中国国企补贴的专向性标准。就中国国企补贴的专向性标准而言,除了《SCM协议》中的一般性规则以外,《中国入世议定书》第十条第二款还做出了特别规定。但在适用这一特别规定时,应将“中国国内经济活动多样性程度”和“实施补贴计划的持续时间”这两项因素纳入考虑范围。此外,由于《SCM协议》第八条第二款关于“非可诉补贴”的规定自2000年1月1日起失效,这使得具有专向性的中国国企补贴只有“微量补贴”这一合法例外可以援引。 而就中国国企补贴的争端解决途径而言,WTO体系提供了两种方式。第一,国内法途径,即通过国内反补贴法解决中国国企补贴争端。第二,国际法途径,即通过WTO争端解决机制来解决中国国企补贴争端。就前者而言,尽管在过去的一段时间中,欧美等主要WTO成员方都没有将国内反补贴法适用于非市场经济国家或转型经济国家,但是,现在有越来越多的WTO成员方计划将反补贴法适用于转型经济国家,其矛头主要指向中国。而就后者而言,在诉诸DSB解决中国国企补贴争端时,GATT第二十一条“安全例外”不应作为可以适用的WTO规则。 最后值得强调的是,WTO体系对中国国企补贴的这种规制产生了双重作用:一方面,其维护了国际市场机制的有效运行,使其他成员方的生产商得以与中国国有企业展开平等竞争;另一方面,其又引导着中国国内经济体制完成向市场经济体制的转型。
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