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我国地方政府竞争中的地方治理研究

唐丽萍  
【摘要】: 分权化、市场化改革后,追求辖区经济发展与繁荣是地方政府的主要行为目标,但由于发展经济的资源要素是稀缺的并可流动的,地方政府间围绕辖区经济发展而展开的竞争就难以避免。与此同时,在分权化、市场化的体制转轨背景下,我国的地方治理也提上日程:地方政府拥有较大的地方自主管理权,开始立足地方、打造以地方为基础的行为模式;各种市场化的自主性力量逐步渗入社会层面,地方治理的多元主体力量逐步形成。我国地方政府竞争和地方治理的形成有着共同的制度背景和制度基础。本文旨在探讨这样的问题:地方政府在竞争压力下会采取怎样的竞争行为和竞争策略,这种竞争策略和竞争行为对地方治理会有何种影响,有助于改善地方的治理吗? 本文采用制度分析方法,来研究分析我国地方政府竞争中的地方治理发展问题,主要是研究地方政府竞争对地方治理发展带来的影响。作为理性的行为主体,地方政府根据制度环境给予它的行为空间来选择最有利于自身利益的竞争策略和竞争行为,这种竞争策略和竞争行为可能是积极的,也可能是消极的,从而对我国地方治理发展带来正面的或负面的双重效应。 我国地方政府的积极竞争行为集中体现在地方政府竞争中的制度创新上。在竞争的压力之下,地方政府起着“政治企业家”的作用,进行了诸如产权制度变革、行政审批制度改革以及地方公共物品供给制度改革等制度创新行为。这些制度创新行为加快和促进了我国的市场化进程,推动了地方政府、市场、公民社会三者间的合作,提升和改进了地方政府自身的管理能力和技术手段,促进了地方公民参与的发展。这些都是地方政府竞争的有效性在我国地方治理发展中的体现。 但我国当前制度安排中的缺陷和不当如行政性分权的非制度性和非稳定性,政绩考核制度追求经济绩效的片面性以及竞争约束机制的缺失等推动和助长了我国地方政府的诸如重复建设、地方保护主义、恶性竞争等消极竞争行为,从而导致地方政府竞争失效。地方政府竞争失效行为对我国地方治理产生了极大的负面效应,一是导致地方政府无法较好地履行自身的治理职能,二是加剧地方治理主体结构失衡,三是对地方治理的基础条件——市场体系发育的侵损;这三方面的负面效应正是地方治理失效的表现。 地方政府竞争对我国地方治理的作用既有推动发展的一面,又有阻碍发展的一面。而消除地方政府间竞争是不可能的,即使可能,也会导致制度僵化。因而我们需要的不是如何消除地方政府间的竞争,而是如何规范地方政府的竞争秩序以推动我国地方治理的发展。从我国地方政府竞争失效形成的制度原因来寻求构建地方政府竞争秩序的途径是更为有效的途径,如建立中央与地方政府之间的制度化分权关系,改革政绩考核制度,强化约束机制等。我国地方政府竞争秩序的构建过程实际上是调整与重塑中央与地方政府,地方政府与市场、社会、民众关系的过程,因而能够促进我国地方治理的发展,这尤其体现为地方政府竞争秩序构建中地方政府职能的转变对地方治理发展的促进作用上面。


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