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平衡视阈下的当代中国信访制度研究

叶笑云  
【摘要】: 在中国这样的超大型的发展中国家中,如何构建一种有效的平衡机制,成为中国政治发展中非常关键的内容。新中国建立之后,一元社会结构中,围绕着信访制度,执政党、政府和民众之间形成了一种非常复杂的平衡关系——运动式的平衡。改革开放后,随着社会结构的转型,旧的平衡被打破,而新的平衡关系尚未形成,在整个过渡时期,执政党的制度创新和政策推动就成为构建新的平衡关系的关键因素。 本文首先分析在一元社会结构中,执政党如何运用信访制度在政府和民众之间构建了一种控制中的运动式平衡关系,然后研究在社会结构转型的冲击下,这种平衡逐步丧失的政治机制及其内在逻辑。全文内容分为以下五章: 第一章分析新中国信访制度形成的理论根源、历史起点和社会文化等主要因素。文章认为,作为中国共产党精神指南的马列主义毛泽东思想,基于巴黎公社经验和对官僚制的反思而形成的人民民主理论是信访制度形成的理论根源;列宁创建的社会主义苏维埃共和国所建立的“信访”制度对于新中国的信访制度建设具有某种导向作用:新中国的信访制度萌芽于新民主主义革命时期中国共产党创建的革命根据地,是革命党群众路线的体现。中华人民共和国的建立,不仅意味着中国共产党从革命的政党转化为执掌国家政权的党,而且意味着政治生态不可逆转的转换:一方面,政党的精神植入国家的肌体,赋予国家一种现代性的精神:另一方面,国家的逻辑开始运行并嵌入党民关系之中。因此,建立信访制度就成为新中国国家政权建设的结构性需要。当然,信访制度建立的现实动力则来源于具有深厚的传统权威情结和现代民主意识萌芽的中国民众。 第二章分析在一元社会结构中,信访制度的形态及其功能。在这一结构中,既有基于日常政治的利益表达式信访,又有与运动政治相配合的动员式信访,总体上呈现为间歇式爆发的态势。中国共产党遵循革命的逻辑,通过信访制度克服官僚制的弊端,实现对政府官僚的监督和控制;并且在满足民众部分需求的同时,对民众进行教育和改造,实现社会控制。通过与政治运动的相互配合,信访制度有助于共产党实现对政府和民众的平衡控制。 第三章分析信访制度的治理模式及其绩效问题,以及怎样从文化大革命中的功能紊乱走向平衡修复。作为反官僚主义机制的信访机构,自身走向官僚化,不论是官僚代理模式还是精英模式,其实际效能都相当有限,因此信访制度的运作主要是靠群众性的政治运动来推动,这一方面推进了信访制度的制度化进程,形成了运动式的治理模式,另一方面则形成了对于政治运动的依赖;而制度本身又对政治运动具有动员和纠错功能,从而实现了问题和权力的封闭式再生产。然而,革命逻辑的泛化导致制度功能的紊乱,最后通过信访制度平反冤假错案,实现拨乱反正和秩序恢复,执政党通过制度进行了自我纠错,合法性基础得以修复,政治体系得以恢复平衡。 第四章主要分析社会结构转型中政治生态的变化如何促进信访制度的功能变化,着重分析90年代以后市场导向的非均衡发展如何“制造''了信访制度中的“倒逼”机制,引发了信访制度的危机。市场机制的引入开始了党和政府主导的社会结构的多元化转型,80年代形成了过渡型的信访,一方面解决历史遗留问题,另一方面逐渐成为民众的现实利益表达的管道。而非均衡发展成为20世纪90年代以来的信访制度内“倒逼”机制形成的重要根源,信访制度成为民意表达最主要的制度形式。大量的初信初访意味着制度面临困境,而重复信访率的上升等现象则意味着制度功能的问题化。 第五章分析为什么通过制度强化应对倒逼机制的做法会形成制度强化的悖论。倒逼机制的形成既造成了制度的危机,又促使制度通过自我变革得以强化。地方政府主要形成了两种运作模式,即解决问题型和管制型,前者难以解决庞大治理目标与有限治理资源之间的矛盾,后者则激发了民众的越级上访等所谓“越轨”行为,从而使得制度失序现象更为严重。路径依赖下的变革逻辑是强化信访制度,促进信访治理制度化和法治化,以期提高制度的效能——加强沟通,维护权益和秩序。但是“稳定”话语中的信访制度,陷入了两难困境,形成了形式(权利和秩序的平衡)与精神(强调秩序)的疏离和背反:社会控制和秩序维护功能的强化导致制度运作中实际功能的变异,加剧了政府和民众之间、中央和地方之间的紧张关系,导致权力的内卷化和社会激进化,从而影响执政党的权力再生产和权威认同,形成了制度强化的悖论。 由此,得出本文总的结论,一元社会结构中信访制度是执政党借以平衡政府和民众两者关系的较为有效的机制,信访制度形成了与政治运动相配合的运动式治理机制,从而在政府与民众之阳J实现了运动式的平衡。而在社会结构转型过程中,非均衡发展使得“信访”成为民众进行利益表达的重要机制,并形成了对于制度的倒逼机制,是制度危机出现的社会政治生态。而稳定话语中的信访制度难以在政府和民众之间有效构建平衡关系。信访制度的问题揭示了中国政治发展进程中的内在逻辑,如何重新构建政府和民众之间的平衡关系,成为中国政治发展的核心问题。政府和民众之间平衡关系的重新构建有赖于执政党的政策推动和制度变革。实现从结构平衡向制度平衡的转换,从运动式的运行机制向民主体制下的运行机制转换,是中国政治发展和信访制度困境舒解的内在需求。制度的民主化法治化建设、发展战略的转型以及推进社会的组织化建设的源头治理型才是最终恢复政治体系平衡的关键。


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