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《同济大学》 2006年 博士论文
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中国政府外债项目效益审计评价

陈华  
【摘要】:政府外债项目是指我国各级政府借用国际金融组织和外国政府贷款投资建设的基础设施、社会发展等项目,我国政府外债项目几乎涉及所有行业和部门。在改革开放初期,我国的财政状况和经济状况都很差,急需大量资金用于经济社会建设,世亚行贷款成为我国利用外资的重要渠道。这些国际金融组织贷款和外国政府贷款由我国中央政府统借统还,再由中央政府层层转贷至县级政府或项目单位,因此称为政府外债。截至2005年底,全国累计共签约政府外债项目3549个,政府外债总额达1251亿美元,债务余额为694.2亿美元,若加上国内配套资金,政府外债项目的总投资额达到近2万亿人民币。 很自然地,这些政府外债项目的效益和对经济社会发展的影响逐渐成为人们关心的话题:政府该不该借用大量外债?这些项目的立项决策是否正确?这些项目有无效益?如何评价政府外债项目的效益和对我国经济社会发展的作用?应该借鉴什么经验教训?今后该不该继续借用大量的外债?等等,都是各级政府和社会非常关心的问题。对二十多年来政府外债项目的建设运营管理过程进行回顾,总结政府外债项目的成功经验和失败教训,研究对这类项目的效益进行评价的方法,分析中国是否应该继续借用政府外债和应如何用好政府外债,对于我国正在进行行政管理体制、重大建设项目投资体制、政府外债管理体制等重大体制改革和完善政府外债项目建设程序、提高政府外债项目效益等,都有重要的借鉴意义和促进作用。 世界银行是最早开展项目后评价的国际组织,它拥有完善的项目后评价体系和健全的项目后评价制度、标准和方法。世界银行认为对中国贷款项目无论从宏观角度还是微观角度来评价都是相当成功的,中国作为借款国在世界上具有“贷款项目质量高、偿债信誉好”的声誉,并把对中国贷款项目作为成功范例向全世界推广。胡鞍钢教授领导的中国科学院/清华大学国情研究中心汇集了一批中国的精英,拥有雄厚的科研力量,曾在中国首先对国际金融组织贷款项目进行了项目后评价,取得了良好效果,总结出国际金融组织对中国贷款有三大重要作用和六大发展贡献:即种子作用、示范作用、催化作用和发展观贡献、投资拉动贡献、基础设施建设贡献、减少贫困贡献、知识、制度促进发展贡献和可持续发展贡献。 国家审计署和全国各级政府审计机关从1984年就开始对世界银行贷款项目进行审计,并对外出具审计公证报告,近几年又对已完工政府外债项目开展效益审计。审计署的审计手段和审计目的与上述两者略有不同,在同样肯定政府外债项目取得巨大成绩的同时,发现部分项目存在一些比较严重的损失浪费、效益低下、管理不善和违法违规等问题,影响了项目资金的使用效益和项目目标的真正实现。特别是由于国家投资体制和政府外债管理体制存在的缺陷等原因,一些政府外债项目还不起债或有意逃废债务,造成许多市县级政府不得不承担偿债责任而且债务负担沉重。 本论文试图通过把世界银行所做的世行贷款项目后评价、中国科学院/清华大学国情研究中心所做的国际金融组织对中国贷款绩效评价和国家审计署所做的世亚行贷款项目效益审计的方法、评价指标体系和结果进行比较分析,总结出两者之间的相同点和特点,取长补短,使项目后评价工作和效益审计更加有效、客观和更具建设性,促进我国各级政府在投资决策、借用外债和项目管理等方面更加讲求效益,实现科学化、系统化、规范化。 笔者长期在审计署工作并负责领导我国外资利用审计工作,在长期的工作实践中切身体会到从体制和制度层面对各方面管理国家事务的程序和方法进行改革创新的必要性和重要性。笔者负责组织和参与了近几年审计署开展的政府外债管理和使用情况审计调查和世亚行贷款项目效益审计调查等重大的审计行动,负责制定了审计实施方案、评价指标体系和调查问卷,主持撰写了全部审计报告和审计调查报告。本论文进行的研究建立在大量翔实的一手资料和广泛的文献阅读的基础上,学习借鉴了国内外的外债理论、效益审计理论和项目后评价理论,采用了文献研究、比较研究、案例分析、统计分析、问卷调查,座谈讨论等研究方法,收集了各方面调查资料和统计数据,对所掌握的丰富案例进行了整理、分析和综合,并运用控制论、系统论和信息论观点进行了政府外债项目管理体制和审计方式等方面的深入研究,提出了对政府外债管理体制、政府外债项目管理体制、政府外债项目后评价体制和政府外资审计体制进行改革创新的设想。 论文结构相应安排如下: 第一章首先提出准备探讨的问题和研究目的,并简要说明了研究方法和全文结构安排。 第二章对国内外关于外债理论、效益审计理论和项目后评价理论的文献和 专家观点,世界审计组织关于公共债务审计和效益审计的文件内容,政府外债项目的概念和特点等进行了比较详细的阐述和说明,对世界银行和中国科学院/清华大学国情研究中心项目后评价的程序、内容和方法作了详细介绍,并对后评价和效益审计的区别进行了探讨。 第三章对现行政府外债管理体制和政府外债项目管理体制、政府外债项目的实施过程和存在的问题以及进行后评价的必要性进行了介绍和分析。 第四章对政府外债项目的审计背景、审计过程、审计方式、审计原则作了说明,重点对运用系统论、信息论、控制论原理进行的政府外债项目系统审计模式进行了探讨。 第五章对政府外债项目效益审计的一般方法包括审计程序、审计方案、审计对象选择、评价标准、审计方法和审计报告进行了阐述,注重对政府外债项目效益审计的特点、重点和具体技术方法进行了探讨,并阐述了开展政府外债项目效益审计的现实意义。 第六章选择了近年来审计署开展的三个政府外债项目效益审计案例进行了实证分析,这三个案例的审计思路、审计程序和审计结果在全国政府审计机关具有代表性;并阐述了从这三个案例和其他审计过程中得到的一些启示,包括澄清一些被混淆和被忽视的重要概念,提出了建立规范科学的政府外债管理体制的设想。 第七章选取了世界银行、中国科学院/清华大学国情研究中心和国家审计署所做的几个政府外债项目后评价和效益审计案例,从评价指标体系、方法和结果等方面进行了比较,分析了各种方法的异同,论证了效益审计是进行项目后评价的最佳方式,提出了政府外债项目后评价的评价指标体系。 第八章是对分散在前面各章中的研究结果和观点、启示、设想等的结论性总结,提出了下述创新性的观点和理论,并提出了对今后政府外债项目效益审计或后评价以及政府行政管理体制中需要继续研究探讨的一些课题。 关于本论文具有创新价值的理论和观点,笔者认为主要有以下几点: (1) 系统地总结了国内外关于外债项目效益理论、效益审计理论和项目后评价理论的主要观点,提出了中国模式效益审计的模型和个人观点。认为政府外债项目的效益最终体现在社会效益上,开展政府外债项目效益审计是法律规定和科学治国的必然要求。合规性审计是效益审计的内容之一不是中国的创造,强调效益审计要以真实帐目为基础和查处违法违规问题作为重点才是中国特色。 (2) 系统地总结了我国政府审计机关实施政府外债项目审计的过程,提出了开展政府外债项目效益审计的四种方式和系统审计模式。解决了长期以来公认的外资审计主要任务是公证审计,干不出突出成绩的的困扰。认为政府外债项目审计过程是一个由审计主体、审计对象、审计方法、审计信息、审计报告等构成的审计系统,应根据政府外债项目的规律和审计工作的规律,以系统论、信息论和控制论为指导,形成政府外债项目审计的系统模式。 (3) 提出了效益审计是进行项目后评价的最佳方法,政府审计机关是项目后评价的主要力量的观点。各种后评价方法都有长处和缺陷,应该取长补短。通过对三个效益审计案例进行实证分析,提出政府外债项目效益审计程序可根据审计目标不同,分为“以过程为导向”的效益审计程序和“以结果为导向”的效益审计程序,对政府外债项目的资金使用情况和还贷情况进行审计评价是政府外债项目效益审计最突出的特点。 (4) 建立了政府外债项目效益审计评价理论。从定义、作用、与项目后评价的关系、审计程序、审计方案、审计方法、审计评价标准等七个方面对该理论进行了阐述。 (5) 提出了建立规范科学的政府外债项目管理体制的设想,从中央各主管部门合理分工和统筹协调,政府外债应纳入各级财政预算管理,由各转贷银行承担政府外债的转贷业务和偿债责任,健全政府外债项目投资决策制度,建立政府外债项目的审计、后评价和问责制度等五个方面对该设想进行了论述。


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