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地方治理

李德国  
【摘要】: 20世纪80年代以来,“治理”(governance)理论以其迅猛的态势影响着各国的政治实践,政治调控结构的网络合作、地方政治的分权治理以及社群主义的“群众路线”,把地方推上了改革的前锋线。其中,伴随着西方人们对自由主义式民主的反思而产生的协商民主理论,也逐渐从道德理想走向了经验阐述,并与地方治理的变迁构成了一股强劲的改革合力。在地方,公民正不断通过协商对话和直接讨论,以不同于以往代表制和官僚机构的决策方式,向政府显示诉求,表达不同方面的利益,以求对公共政策产生实际影响力,可以说,这正是当代地方治理的显著标志之一。 在我国,相关的理论探索刚起步,经验尝试的热情在一些地区已悄然高涨。但实际上,对这种实践发展还缺乏理性而深入的探讨,人们对协商民主的认识仍有过于理想之嫌。相当部分的理论阐述缺乏严格的经验基础而难以“证实”或“证伪”,特别是对协商民主在国家(地方)治理体系中的角色和局限性认识不足。有鉴于此,本文将运用文献分析、比较分析和个案分析等方法,厘清协商民主的概念,分析中西方的实践差异,并对我国个别进行协商民主实验的地方进行考察,力图探透和论证协商民主在地方治理乃至国家治理体系中的作用和限度。从内容上看,文章主要包括以下方面的探讨: 首先,文章回顾了西方地方治理演变以及协商民主介入的过程,认为从“地方政府”到“地方治理”的演变,为协商民主的介入地方政治生态埋下了伏笔;同时指出,从发生学的角度看,协商民主的兴起,主要是基于自由主义民主批判的基础上,从诞生之日起,就决定了它强烈的规范色彩。此外,还阐明了协商民主自身的主张和价值特点。 其次,文章指出协商民主不仅仅贯串着哲学意志,包含着政治价值,更为重要的是,它能够作为一种技术手段,创造出一种功能性的社会治理方式。从社会治理的实践形式入手,本部分对国外应用较多的协商民主方式,如协商式民意调查、公民陪审团、二十一世纪城镇大会等进行了仔细论述,在事实层面上分析协商民主所具有的地方治理内涵。 第三部分内容主要围绕着一个问题展开,即具有浓厚规范色彩的协商民主能否脱胎换骨为现实之树,并长扎于社会呢?针对这个问题,文章从协商民主所批判的投票机制入手,重新审视投票对于维护民主结构乃至协商民主的重要作用,并从价值和事实两个层面对协商民主提出相应的批判。 最后,结合我国地方治理过程中协商民主的实践,分析这种实践所存在的缺陷和难以达到的目标,指出协商民主难以克服规模性的问题而无法超越地方层面。基于此,文章从草根性和地域性的角度为协商民主做出一个基本结论,认为协商民主的主要价值在于它能够为局部性公共事务的治理发挥作用,是分权化趋势下地方政府可以灵活应用的“政策工具”,而不是具有宏大抱负的“民主模式”。 文章的主要创新和意义之处在于,它抛弃了单纯从规范角度认识协商民主的研究思路,从治理尤其是地方治理的角度入手研究西方乃至我国关于协商民主的实践形式,在一定程度上厘清了其应用范畴和限度。这对于我们正确对待协商民主,避免盲目仿制,并针对我国现实在地方治理过程中加以灵活运用,无疑具有重要的参考意义。


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