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《上海交通大学》 2008年
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我国应急法制完善研究

蔡戈异  
【摘要】: 公共危机管理涵盖很多方面,其中一个重要的组成部分就是应急法制的建设与完善,我国现代法制建设起步较晚,危机管理意义上的应急法制建设直到20世纪90年代才逐步展开,我国于2007年11月颁布实施《中华人民共和国突发事件应对法》,使政府公共危机应对处于全面的法律体制的保障之下。但对于该法施行之后,我国的应急法制建设如何进一步完善,学术界并没有最新的研究成果,同时,当前对于作为与应急法制不可分割的应急预案、应急机制和应急体制(“一案三制”即我国危机管理核心内容表述)的研究,并不够深入,关于应急法制建设中的诸多涉及体制及机制问题,还缺乏对于本质原因的探寻,本文将把研究重点放在分析造成这些问题根本原因上:重点研究我国危机管理忽视危机预防的深层次原因;重点研究国家危机管理专职机构缺失的深层次原因;重点研究应急法制中居于核心地位的《紧急状态法》缺失的深层次原因。 本文将首先介绍应急法制的基本理论框架:明确危机、危机管理、突发事件和应急法制的具体所指,然后简要介绍应急法制建设的国际经验以及对我国的借鉴思路。随后,在对我国应急法制建设的历史回顾中,将新中国应急法制的发展历程分为4个阶段进行表述,分别是1949年至1989年的初创时期;1989年至2003年的发展时期;2003年至2007年的立法时期;2007年之后的法治时期。 2007年《突发事件应对法》的颁布,是我国应急法制建设得到加强的重要标志,但是应该看到,当前我国应急法制还存在很多问题,一是应急预案的不足,二是应急法制的不足,三是与应急法制相配套的组织领导体系尚不健全,这些薄弱环节,造成了当前应急法律无法调控部分危机事件、政府部门危机应对中职责不清、应急联动滞后、社会力量无法参与危机应对等一系列问题。分析产生这些问题的深层次原因,正是本文的研究目的,本文认为:政府绩效考核方式使得危机管理出现重危机处理,轻危机预防的趋向;政府各部门间的利益冲突使得国家专职应急管理机构难以成立;“强势政府”长期一元化危机管理模式阻碍了紧急状态法的出台。对于这些观点,本文将以单独的章节进行阐述论证。 关于我国应急法制的进一步完善,本文将从应急法律本身、其相配套的保障体系以及结合社会力量三方面进行展开。应急法制本身的完善包括当前各级应急预案的进一步细化、规范,并以此为基础,促成应急法制中居于核心地位的《紧急状态法》的早日出台;法律保障体系的完善包括改变当前政府绩效考核方式和建立国家层面专职危机协调机构;结合社会力量参与危机应对最关键的一步就是要改变政府长期以来一元化的抗灾模式。本文将结合各种实际案例,并借鉴国外应急法制的有益经验,有针对性地探讨颁布在应急法制中居于核心地位的《紧急状态法》、改变我国政府考核绩效指标、建立国家层面专职危机协调机构、完善危机问责、改变强势政府一元性抗灾模式等实际问题。希望这些粗浅的建议能对进一步完善我国应急法制提供一些有益的帮助。
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