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《华东师范大学》 2008年
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中国危机管理法制化研究

韦伟强  
【摘要】: 21世纪是一个危机管理的时代,一方面多个重大的历史性的危机事件给全球造成了重大影响,预示了危机管理的时代必然性;一方面世界已进入民主化时代,依法治国成为各国的基本共识。与依法治国相适应,危机管理规范化、常态化、科学化的最科学可行的办法是法制化,人类有效应对危机的根本出路在于危机管理法制化。 危机是一种信息不充分且决策者的核心价值观念受到严重威胁但又必要在有限的时间内作出关键决策和应对的事故情境。危机管理是对爆发了的、将要爆发的、可能爆发的危机所行进的治理。危机管理的措施包括政治手段、行政手段、法律手段、军事手段、经济手段、社会教育手段、道德示范手段等等。其中,法律手段是最基本最主要的手段,它不仅自身是预防、调控、处置危机的有效法宝,而且还贯穿于其他各种手段之中,同时也规范着其他各种手段的运用。 危机管理法制就是国家运用法律手段,预防、调控、处置危机的法律规范制度的总称,是规范在公共危机状态下各政权政府机关、社会组织、社会公众的权利、义务和行为规范的法律制度。一旦社会可能进入危机状态或危机一旦产生,各类社会主体必须依照危机管理法律的规定活动。危机管理法律是一个特殊的法律部门:首先,具有很强的综合性、边缘性。其次,危机管理法律的时间效率和空间效率具有事实上的间断性。一些危机管理法律调整的是社会的非常态,只有在危机有产生的危险性或危机己经爆发的情态下,危机管理法律才在事实上发挥调整作用。第三,危机管理法律的运作机制具有很强的行政紧急性。第四、危机管理法律的价值取向更具有浓厚的人文特征。危机管理法律须当以保护社会公众利益为根本价值取向。第五、危机管理法律的某些制裁性条款具有更大的严苛性。 我国正处于社会转型期和危机事件高发期,但政府和公民的危机意识、危机应对、危机素质教育都不完善,理论研究也处于起步阶段,危机管理法制化研究更处于初始。危机管理法制具有对多领域法规整合性质,是整体性法在单个领域法的典型反映,通过危机管理法制的建立,将促进我国法制的整体建设,为法制国家提供重要范式范本,大大提高执政党的危机事件应对和执政能力,成为以法治国的样板,保障国家安全和社会和谐。我国目前尽管颁布了《突发事件应对法》,但从整体上讲,我国当前的危机管理立法仍然呈分散性的立法状态。这种分散和不成熟的立法要求我们对危机管理法制进行创新、填补和整合。 我国危机管理法律创新无疑要适应已发生变化了的社会结构基础和法律自身规律的内在精神、原则、法理,并在基本法律乃至于在“基本法”的订立上进行全面创新。危机管理法律创新体系应融合公法、私法、社会管理法的理念、原则、结构,以危机管理法制的自身规律为中介而建立起一种新型的危机管理法律体制,并在民商法和行政法要素基础上生成。本文创新的危机管理法的最大特点之一是合理地将民法、管理法和行政法的部分内容和调整手段或部分要素重新组合并纳入了自己的体系并由此“生成”了新的结构。我国是成文法国家,秉承大陆法系的解释传统,但创新性的典型判例解释法:即立法文字在技术上的创新点要结合中国的司法实际,结合全国性的典型判例来对“立法文字作的通常的理解必然导致某种荒谬的结果,或显然有悖立法意图”的情况作扩大或补充或限制性的理解,以维护全国性的司法统一。 创新不是简单地对现行做法进行法律确认,而是着眼于整体应急框架和基本法律原则和规则建立一个完备、系统的应急框架法律体系,以与应急管理全过程相适应。当前的应急法律法规一般都重点着眼于“危机处置”,而创新后的法律做到以“危机处置”为中心向两端延伸,前端以“监测”为重点,重在规范判断进入应急管理阶段的依据,保证信息畅通和判断准确;后端延伸到“恢复重建”,实现了“从预防开始到重建结束”的整体覆盖。目前我国危机管理法制的运行模式还主要是传统的模式,要通过创新设计出一种以危机管理法律被良好理解为起点和终点的科学的模式,以实现危机管理法制科学化和良性运行。 我国危机管理要实现法制化管理与行政管理的互补互动管理,客观上还需要增加一部分新的法律规范,要建立危机管理法律学科,以建立危机管理法律理论体系;要研究和创建危机管理基本法,以为危机管理法制提供思想、原则及协调的线索和方法;要研究和补足自然灾害、公共卫生、产生事故、社会安全四领域中当今危机管理法规尚未规范之处的法律、法规、条例,以造就一个完整的危机管理法制体系;要研究制订相对详细的危机管理法制释法、执法、守法明确责任的法规。通过从精神原则到具体法规的创新和填补,通过对管理法制原则、精神、理念、解释、理解规则的创新和提升,全面提高我国危机管理法制化水平。
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