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中国公务员制度再发展研究

武志红  
【摘要】: 公务员制度是政治制度的重要组成部分,也是行政体制改革的核心内容。年轻且孕育着强大发展需求的中国公务员制度朝着何方发展,不仅会为政治学、管理学、法学、人力资源管理等学科提供丰富的理论滋养和现实素材,更会对中国政治体制、行政体制乃至政治制度等影响国家和社会核心竞争力的根本性因素产生实质意义的作用。因此探讨中国公务员制度的发展,特别是《公务员法》颁布之后中国公务员制度发展的空间、方向、路径以及具体措施,具有非常重要的理论价值和实践意义。 制度是指导人们行为的各种规则和约束。制度构成的基本要素包括非正式约束(道德约束、禁忌、习惯、传统和行为准则等)、正式约束和实施机制。正式制度只有在社会认可,即与非正式制度相容的情况下才能发挥作用。因此公务员制度的研究,不能仅仅着眼于正式制度,也有必要将非正式制度纳入研究的视野。讨论制度的效率可以从制度安排和制度结构两个方面进行。制度安排的效率取决于制度的普适性、其他相关制度安排实现其功能的完善程度以及制度的实施机制;制度结构的效率首先取决于构成这一结构的各单项制度安排的效率,其次还受到制度配置状况的影响。制度结合的状态有制度耦合、制度冲突、制度真空三种情形。以上述理论为依据,本论文在回顾中国公务员制度变迁轨迹并总结其实施成就和特色的基础上,对现行公务员制度存在的问题进行了剖析。 公务员制度再发展属于制度变迁的范畴。制度变迁是一种制度(起点模式)向另一种效益更高的制度(目标模式)不断演进的过程。制度变迁过程中存在着种种技术的、社会的约束条件。制度变迁的诱因在于行为主体期望获取最大的“潜在利润”,即获取一种在已有的制度结构安排中可以观察到,但只有通过制度再安排或制度创新才可以得到的好处。为获取潜在利润而采取行动的制度变迁能否发生,依赖于行为主体对这一行动的成本收益之比的判断,只有行为主体认为当通过制度变迁可能获取的潜在利润大于为这种利润而支付的成本时,制度变迁才会最终实现。制度变迁行为主体的特征、既定利益约束、路径依赖等都会显著影响制度变迁的方向、模式、路径和策略。 本论文将上述制度变迁理论工具运用于公务员制度再发展研究。公务员制度再发展是一个复杂多元函数求解的过程,也可以说是在成本与收益的考量中,在各种约束性条件相互作用、相互冲突、相互妥协的基础上,追求预期潜在利润实现的一个过程。这一过程的约束性条件包括公务员制度再发展所处的环境、公务员制度再发展的动力和阻力、当今国外公务员制度发展趋势、公共部门行政体制改革的目标等等。其中环境因素中既有来自新公共管理、新公共服务、人力资源管理等新兴理论的影响,也有来自技术变革、经济全球化、知识经济、劳动力结构状况等时代特征因素以及政府职能转变、组织结构变化、行为方式转变、行政文化更新等公共部门改革诸因素的影响。在动力和阻力的研究中,本论文以制度变迁的供给与需求为分析框架,将公务员制度再发展中正式制度与非正式制度的冲突、传统体制与官僚制和后官僚制的冲突、相关制度的完善性等等问题纳入动力与阻力的分析之中。结合制度变迁的国家理论和意识形态理论,论文还阐述和分析了公务员制度再发展供给主体的特征、供给的原则、可供选择的制度集合以及制度供给的空间。供需分析框架中成本收益比是动力与阻力制约机制中不可忽视的影响因素。 构建服务型政府是制度变迁主体在各种约束性条件下所作出的目标选择。它是中国公务员制度再发展的直接环境、背景和前提。在这一目标的引导和制约下,现行公务员制度在管理理念、管理模式以及组织文化环境等方面都需要作出相应的调整。借助于诺思制度变迁模型以及制度变迁理论关于不同制度变迁方式及其组合模式的理论分析,结合对已知约束性条件的综合考虑,中国公务员制度的再发展宜选择渐进式强制性制度变迁为主、辅以激进式需求诱导性制度变迁的路径。同时需要考虑制度变迁的边界、成本收益的制约、路径选择中关系的处理等问题。还要防止路径偏离以及过度的路径依赖现象。各单项制度完善的行动也需以此为前提和基础展开。在权衡各项制度的重要性、基础性、受关注程度以及采取行动的适宜性等因素的基础上,本论文对公务员分类制度、素质模型以及绩效管理的下一步行动方案进行了分析和探讨。


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