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城镇化进程中的乡镇政府职能研究

王艳成  
【摘要】: 实施城镇化战略,加快农村城镇化进程,是中共中央、国务院统筹中国城乡协调发展的一项重要决策,是实现中国农村现代化之路的必然选择。 在中国城镇化进程中,政府调控和市场机制是促进城镇化与工业化和经济发展相互关系的两支重要力量,其中政府调控机制最为重要,它是城镇化健康有序发展的关键与主导。作为直接面对广大农民、具体运作城镇化进程的乡镇政府,在推进城镇化进程中,其职能作用则更为明显更为重要。如何按照“小机构、大服务”的目标和“政企分开、政事分设”的原则,转变乡镇政府职能,更新乡镇政府经营管理服务机制,明确乡镇政府职能定位,是促进中国城乡经济社会协调发展、推动城镇化快速健康发展的关键。 乡镇政府是我国政权组织中特有的最基层的一级政府,其管理服务的对象主要是中国农村和广大农民。乡镇政府在中国农村经济建设和社会发展中发挥着领导、决策、建设、管理、协调、服务、指导、执法等重要职能作用。改革开放以来,特别是中共十六大以来,中共中央、国务院提出实施城镇化战略,加快农村城镇化发展进程,正是基于中国现代化进程的考虑,从发展农村经济、增加农民收入、提高农民生活水平的高度来诠释中国“三农”问题的。乡镇政府在中国城镇化进程中的功能和作用极为重要。在社会主义市场经济条件下,转变乡镇政府职能势在必行。有鉴于此,本文主要从以下几个层面展开论述。 首先,对中国乡镇政府职能及其转变的基本前提予以探讨。通过对我国乡镇建制的历史嬗变,乡镇政府的性质与地位,相关法律法规对乡镇政府职能的规定,肯定了乡镇建制存在的必要性。现阶段乡镇改革可行的政策组合应是:在保留乡镇建制的基础上,逐步撤乡并镇,精简机构与人员,减少经费开支;重新定位乡镇职能,进一步强化其社会管理与公共服务职能。转变乡镇政府职能应当成为现阶段改革乡镇政府体制的现实而有效的选择。 其次,从中国乡镇政府职能转变的必然性出发,对中国乡镇政府职能转变的艰难历程及其体制障碍予以探讨。改革开放以来,中国乡镇政府职能转变有了一定程度的进展,但与农村行政环境变化发展的客观要求相比还有相当的距离。这既有客观因素影响,又有主观因素的制约,更涉及到整个行政体制的系统化结构性转换。因此,乡镇政府职能转变作为整体政府职能转变的一个重要组成部分,必然是一个持续不断的历史过程,其出路仍然需要我们继续探讨。 再次,尝试从城镇化发展的角度来探讨乡镇政府职能转变。农村城镇化进程的加快对中国乡镇政府是个考验,给乡镇政府转变职能带来了新的机遇和挑战。由于城镇化是一种制度变迁,需要政府推动与协调,尤其是在我国从计划经济向市场经济转轨过程中,更需要政府在放松行政约束的同时加强引导与管理;小城镇的发展在一定意义上是“公共物品”,是市场失灵的领域,具有明显的外部经济性,如果缺乏政府合理科学的干预,很难避免盲目性和自发性。尽管政府干预不适当同样会出现主观性和随意性,但任何国家的城镇化进程都没有离开过政府的干预和协调。因此,为了保证城镇化的健康发展,必须解决政府的科学管理与指导、政府对社会经济制度的创新等方面的问题。 最后,治理和善治理论是城镇化背景下中国乡镇政府职能及其转变研究的理论支撑。转型期的中国乡镇政府改革必须在结合实际的基础上,充分借鉴国外改革的理论思考与实践探索来进行。以服务为宗旨、以公平为核心、以民主为基础、以法治为保障,是善治政府的本质特征:从“物本型”转向“人本型”、从“全能型”转向“有限型”、从“权力型”转向“责任型”、从“暗箱型”转向“透明型”,是善治政府的基本施政理念。在治理和善治理论指导下,公共服务就成为乡镇政府的基本职能之一。把建设服务型政府作为乡镇政府改革的基本目标,能够在最大程度上为解决好现代社会条件下的政府和农民的关系问题,规范乡镇政府的管理行为,发展农村的基层民主,培养成熟公民,建设和谐农村奠定基础,也有利于发展各种社会组织,维护良好的社会秩序,推动农村城镇化健康发展。构建服务型乡镇政府是中国乡镇政府改革的必然选择。 总之,本文研究的落脚点着重在于乡镇政府职能定位的核心是什么。综上所述,依据善治理论和服务型政府的治理理念,借鉴西方国家地方政府职能定位的理论与实践,适应城镇化对乡镇政府转变职能的新要求,再考虑到乡镇政府职能的特殊性,中国城镇化进程中乡镇政府的职能定位应该坚持政府职能目标指向上的“人本性原则”、政府职能价值取向上的“公共性原则”、政府职能设定范围上的“有限性原则”和政府职能履行效果上的“高效性原则”。据此可以得出,中国城镇化进程中乡镇政府的基本职能应定位于引导促进乡镇经济发展、推进农村基层民主建设和文化建设、维护城乡社会稳定和社会公平三个方面。这是本文的结论。


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