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行政信访管辖探析

刘佩玉  
【摘要】: 本文以行政法学界现有的研究成果为基础,综合运用规范分析法、比较研究法、案例(事例)分析法等方法对我国行政信访管辖的立法现状与实践问题进行了系统分析。除导言和结语外,正文共分三大部分,结构如下: 第一章是对行政信访管辖的概述。首先,文章从分析大陆学者对行政诉讼管辖、行政复议管辖、行政处罚管辖、一般行政管辖的基本理论着手,并借鉴台湾地区学者对管辖理论的相关研究,结合行政信访自身特点推导出行政信访管辖的概念,并深化论证出行政信访管辖的特点。其次,以行政信访事项的办理程序与确定管辖的递推性逻辑为基础对行政信访管辖作了三类划分:三级处理程序分类、行政信访管辖的递推性分类与其他分类。最后,结合《信访条例》的立法目的阐述了行政信访管辖的独特功能:有利于方便信访人信访、有利于提高行政信访事项的办结效率、有利于建立责任型政府。 第二章是对我国行政信访管辖规范的立法现状与实践问题的分析。首先,文章从行政信访管辖主体、行政信访管辖种类、行政信访管辖原则与行政信访管辖责任四个角度分析梳理了我国行政信访管辖的立法现状,并引出对“有权处理机关”和“上一级行政机关”等问题的思考;其次,以行政信访事务管辖、地域管辖、层级管辖及法律责任追究为线索,结合信访事例分析了目前我国行政信访管辖实践中存在的主要问题。事务管辖方面有:对“职务行为”的界定不明,尚未实现对“职务行为”进行实体审查以及法定管辖主体在实践中由非法定主体承担等问题。地域管辖方面有:行政信访地域管辖的标准不明确,跨地域管辖问题没有具体规定以及地域管辖的例外情形没有明确规定等问题。层级管辖方面有:“有权处理机关”被刻意降低或改变,“上一级行政机关”受到人为限制,行政信访三级审查管辖难以落实以及没有规定层级管辖的例外情形等问题。法律责任追究方面则主要存在责任界定不明确及责任追究落实困难等问题。 第三章是完善我国行政信访管辖制度的建议。首先,文章对完善我国行政信访管辖制度作了宏观阐述,提出了制定《信访法》以健全完善行政信访制度的立法目标,并设计了具有可操作性的替代性解决方案,即将制定《信访法》的努力概括为三个阶段:第一,定期清理不合时宜的法律规范和文件;第二,根据实践操作需要,适时作出合法合理的“解释”;第三,与时俱进地修改《信访条例》,最终将其上升到法律层面。其次,文章从两个方面论述了完善我国行政信访管辖制度的具体建议:一方面,建议修改《信访条例》第4条,建议明确规定“管辖原则”,增加规定“方便信访人原则;治标与治本相结合原则;职权与责任一致原则与紧急情况的特殊管辖原则”,并从六个方面论述了完善管辖原则的具体内容;另一方面,根据第二章第二部分对实践问题的总结,具体提出了应对措施。包括事务管辖方面:明确“职务行为”的含义与确定对“职务行为”的实体审查原则来完善行政信访事务管辖;地域管辖方面:建议修改《信访条例》第24、25条,明确跨地域管辖措施,修改《信访条例》第26条增加因不动产等引发行政信访争议事项的特殊管辖规定;层级管辖方面:建议适时颁布相关解释并修改《信访条例》第22条第1款以明确“有权处理机关”的含义,建议及时清理不合时宜的解释与法规并修改《信访条例》第35条明确“上一级行政机关”的含义,根据实践需要适时作出配套解释增加行政信访层级管辖的例外规定;最后法律责任追究方面:从明确管辖责任机制与落实责任追究机制两方面着手完善违反行政信访管辖的责任制度。


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