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基本法视野下香港立法会的功能界别问题研究

徐加喜  
【摘要】:功能界别制度是指香港按照专业、行业来划分界别,并选出特首和立法会部分议员的一项制度,本文考察视角仅限于立法会功能界别议员的选举和分组计票情况。功能界别制度现已成为香港政制改革的焦点问题,泛民派认为功能界别制度违反人权公约、不符合普选的要求,应立即废除;而很大一部分香港市民则要求保留功能界别,并作适当改革以符合普选要求。 民主是人类孜孜以求的目标之一。但随着社会进步、享有民主的人数大大增加,直接民主已无法适应民族国家时代的社会发展,代议制民主应用而生。代议制民主在保证公民行使民主权利、对国家权力的约束和控制方面发挥着无可替代的作用。人民定期选举官员和议员,将国家权力交给他们行使,由他们代表人民参政议政。在这一过程中,按地区划分选区成为现代选举的基本形式,早期的职业选举则逐渐隐退。 随着民主制度在各国的广泛落实,代议制民主的弊端日益显现:人民在选举议员和官员后,几乎失去了对其监督和制约,自身参政议政机会反而丧失,代议制民主不是加强、而是削弱了人民的参政议政能力;三权分立制度在保证权力制衡的同时,也使国家机构因为相互掣肘而效率低下;代议制民主所需的严格条件使得大多数国家匆忙推行民主的结果是国家动荡或社会分裂;而地区选举制度尽管保证了每个人的选举权,但也形成稳固的精英阶层,使普通民众参选并获胜的机会大大降低。功能界别制度作为按照职业、行业选举代表的一种选举方式,与协商民主不谋而合,不失为解决代议制民主缺陷的一个有益探索。 香港功能界别制度设立的初衷,是港英当局为了维护自身利益的需要,但也说明港英当局对在香港实行代议制民主和地区直选的消极后果是非常清楚的。功能界别制度与港英当局之前推行的“行政吸纳政治”有着一定的继承关系,也隐隐含有协商民主的意味。在制定基本法时,中央政府采用了港英当局推荐的功能界别制度。 现行的功能界别制度,是将对香港影响力大的行业、产业或职业,划分为29个界别,每个界别按照不同方式,选举出35名立法会议员。在立法会,议员根据不同议题提出方式,进行分组表决的一种机制。功能界别制度涉及到界别划分、选民和候选人资格规定、投票及计票规则、议员表决规则等内容。 功能界别制度在香港政治发展中发挥着重要作用:有利于维护行政主导体制、有利于保障不同群体利益、体现了均衡参与原则。以功能界别议员在立法会行使质询权为例,功能界别议员既通过质询制度实现了对政府的监察职能,又不过度使用质询权,对维护行政主导体制起到积极作用。 功能界别在实施过程中,遇到了两大挑战:是否符合人权公约和是否符合平等原则。笔者通过自己的分析认为:功能界别制度的存在完全不违反人权公约有关规定;现有的“一人两票”已解决了选民票数不平等问题,但票值不等问题是功能界别制度无法解决的固有难题。 尽管功能界别制度存在一些不足,但如果废除则打破了自港英时期以来的均衡参与原则,行政主导体制亦势必改变,也使“一国两制”在香港的实施陷入困境。因此,在整个社会未达成一致的情况下,只能继续保留功能界别制度。但只有对功能界别制度进行适当的改革,才能适应时代的需要:一方面,对所有界别进行民主化,扩大选民基础,缩小因界别不同而引起的票值差异;另一方面,在保留“分组点票”机制的基础上,强化对功能界别议员的约束。 当然,对于何时决定保留还是废除功能界别、如何进行改革,需要结合特首直选的进程,在《基本法》的框架下进行。离开《基本法》视野而讨论功能界别制度的存废与改革都是不可取的。


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