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跨国银行监管国际合作机制研究

沈轶雯  
【摘要】:在金融全球化背景下,跨国银行发展迅速,不同国家银行间资产负债表联系紧密,相关国家的金融联系也相应增强,金融危机跨境传播的可能性愈发明显,这就对跨国银行监管的有效性提出了现实需要。国际社会对跨国银行监管采取的母国监管原则要求母国和东道国在监管实践中互相合作、协调,以共同的姿态合力防范跨国银行所带来的各种风险。然而,近年来金融危机的接连发生暴露了国际社会监管合作的无力,也令国际社会重新审视跨国银行监管国际合作机制。金融危机后,国际社会提出通过建立监管联席会议来弥补跨国银行监管国际合作机制的不足,深化监管合作。本文试图研究监管联席会议之于解决跨国银行监管国际合作问题的意义,并探讨持续、深入的监管合作需要哪些关键要素。论文的第一章分析了跨国银行监管国际合作的重要性以及推动其不断发展的现实动力。跨国银行具有跨国性的特点,其业务和分支机构遍布多个国家。虽然各分支机构在地域上相互分离,但其内部管理又具有统一趋向性。由相关国家单独对其境内的分支机构实施监管并不能有效防范风险。这就对母国和东道国之间的监管合作提出了要求。实践中跨国银行的接连倒闭以及金融危机的不断发生,直接证明了监管合作的重要性。伴随着这些监管失败的教训,国际社会对监管合作机制进行着一系列的修正和补充。2008年金融危机的发生反映出监管国际合作机制仍然存在阻碍监管合作深度展开的障碍。基于危机中暴露出的合作缺陷,国际社会提出建立监管联席会议以作为监管国际合作机制的补充,促进监管合作关系。本章内容为下文深入研究跨国银行监管国际合作机制提供了相关背景内容。论文的第二章对跨国银行监管国际合作机制进行了全面的分析,以探讨其中存在的问题,为后文研究监管联席会议的意义以及完善的监管国际合作机制提供基础。本章从框架和实体安排两方面进行论述。跨国银行监管国际合作框架主要由三部分构成,分别为以世界银行、IMF、巴塞尔委员会、FSB等为代表的全球性监管合作组织、区域性监管合作机制以及双边监管合作机制。这些监管合作机制在一定程度上搭建起了国家之间展开监管合作的平台,并提供了不少有益的监管指引,但不得不提的是,它们大都不具有强制约束力,缺乏法律权威。跨国银行监管国际合作机制缺乏法律约束力的情况表现在两个方面,一是框架内国际组织所发布的监管规则和标准以及相关国家之间的合作协议基本都不具有法律效力,二是没有一个正式的国际金融监管组织对各国实施监管合作进行监督和制约。在缺乏法律权威的情况下,各国自身的合作利益就成为国家展开合作的主要考虑因素。本文对跨国银行监管国际合作实体安排的研究分别从日常监管和危机监管两个角度展开的。跨国银行监管国际合作框架法治化的缺失,导致实践中监管合作主要取决于各国监管合作的动机。然而,审视监管合作实体安排,其规则设计没有很好地利用国家监管合作动机,也没有起到缓解各国监管合作利益冲突的作用,从而令监管合作关系具有相当的不稳定性。第一,在当前跨国银行监管安排下,母国凭借并表监管在整个监管合作中占据主导地位,客观上不加区分地限制了东道国对跨国银行集团进行监管的参与度,未能有效利用那些跨国银行在其境内具有重大影响的东道国的强烈监管合作动机。第二,总体来看,监管合作实体安排存在注重日常监管而忽视危机处置安排的情况。各国监管机构进行监管合作的根本动机来源于监管失败所带来的损失,即跨国银行危机救助或者破产而导致的成本和损失。在目前缺乏银行跨境处置安排的情况下,这种成本和损失的承担一定是国别化的。这就造成了各国在进行监管合作时,一定会将本国利益置于银行集团整体经营安全和全球金融稳定的利益之上,导致监管合作难以深度展开。监管合作机制框架法律权威的缺失结合实体安排在监管动机方面的缺陷,导致跨国银行监管合作困难重重。论文第三章探讨了国际社会针对当前跨国银行监管合作缺陷所研究出的解决机制,即监管联席会议。该部分详细介绍了监管联席会议的发展、特征、组织结构和功能,并深入研究了监管联席会议所体现出的监管合作理念革新。经过分析可以看出,该机制弥补了国际监管合作机制中母国和东道国监管权力分配缺乏良性互动的缺陷,增加了东道国对跨国银行监管的参与度,不过仍然没有解决缺乏法律约束力以及危机处置安排缺位的问题。因此,监管联席会议并不是解决当前跨国银行监管合作问题的终极方法,完善的监管合作机制仍然有待研究和发展。论文第四章是在上述分析和论证的基础上,对完善跨国银行监管国际合作机制的思考。基于上文的分析,本文提出良好的监管合作机制除了需要推广监管联席会议从平台层面促进母国和东道国的监管合作外,还需要构建跨国银行危机处置机制来缓解母国和东道国监管合作动机上的冲突,并且需要推进国际金融监管法律权威的确立从而保障当监管动机之间的冲突无法避免时各国基于国际法上的义务而承担监管合作的责任。对此,本章提供了具体的政策建议。跨国银行危机处置本身是一个复杂的问题,本文仅从保障监管国际合作关系稳定的角度对其构建提出初步建议。在构建跨国银行危机处置机制方面,本文认同FSB在《金融机构有效处置的关键属性》中所提出的建议,即以单家机构为单位,由母国和对金融机构危机处置有重要利益的东道国的监管机构、处置机构等共同组成危机管理组,对该机构的危机处置工作进行准备和实施。从缓解监管合作利益冲突的角度来说,银行跨境危机处置机制至少包括以下两点核心内容,即处置权的确定以及处置成本和损失的分担约定。针对跨国银行监管合作,巴塞尔委员会、FSB等国际组织都已经制定了大量政策,然而,这些政策都不具有法律效力,导致各国在实践中以自身利益为首要考量因素,一旦合作可能会产生不利影响时,合作即告终止。为此,促进国际金融软法的“硬化”对保障监管合作具有重要作用。文章认为,遵循法律途径对国际金融软法进行“硬化”需要两个条件配合。一是在制定国际金融软法时应当全面考虑与尊重不同国家市场发育程度、市场结构、金融监管法治化水平等差异性,尽可能兼顾大多数国家利益要求,从而确保这些规则能够受到普遍接受。二是需要增加对国际金融软法规定的配套监督与惩罚机制,故有必要建立一个国际金融监管组织。为此,文章对建立国际金融监管组织作出了深入的探索,探讨了其建立的路径并分析了新的国际金融监管组织所应当具有的特征。论文第五章是在结合上文的分析基础上对我国跨国银行监管国际合作现状和具体建议的分析,以期完善我国参与跨国银行监管合作的相关制度。


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