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《华东政法大学》 2015年
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我国天然气产业引入竞争的法律规制

李玉红  
【摘要】:垄断与竞争最早是一个经济学的古老话题。自20世纪70年代以来,垄断行业改革在发达国家经过了一个放松规制的历程,在电信、电力、铁路、民航、石油及天然气输送等垄断产业都开始放松规制、引入竞争,在这些垄断产业激发市场和竞争的活力。放松规制就是放松或取消原来实行的较多的产业管制事项,比如市场准入或退出的审批、产品和服务价格的政府定价、产业投资的限制、财务会计等。放松规制的目的就是要引入竞争。目前,在我国诸多垄断产业还未放松规制、引入竞争。我国垄断行业的范围很广泛,相关的法学研究可以有不同的切入点,从不同层面展开。本文选取天然气产业为研究对象,以天然气产业引入竞争的法律规制为中心论题,其中涉及我国天然气产业引入竞争的理论基础和法律障碍、欧美国家天然气产业引入竞争的路径和法律规制、我国天然气产业竞争化的路径选择、我国天然气产业引入竞争的产业法规制、竞争法规制及产业政策与竞争政策的冲突与协调等主要问题。本文遵循“天然气作为垄断行业引入竞争的理论基础是什么—我国天然气产业的垄断性及其引入竞争的必要性是怎么样的—我国天然气产业引入竞争的法律障碍在哪里—欧美国家解决天然气产业的市场化自由化的路径和法律模式是什么-我国天然气产业竞争化的路径选择应该是怎样的-我国天然气产业引入竞争如何进行产业法规制-我国天然气产业引入竞争如何进行竞争法规制-两种法律规制归结为产业政策和竞争政策关系,产业政策与竞争政策的冲突如何协调”这一基本思路,从垄断和竞争的基本理论开始,对我国天然气产业竞争化的法律规制问题进行了探索性研究。根据这一思路,本文的研究分为五大部分内容。本文结构除绪论外,共分五章。第一章“我国天然气产业引入竞争的理论基础与法律障碍”。该章重点讨论天然气产业引入竞争的理论基础,分析我国天然气产业的垄断性及其引入竞争的必要性,以及我国天然气产业引入竞争的法律障碍。文章以理论分析开始,理论分析部分为本文论题的确立和展开打下基础。文章指出了我国天然气产业的几大突出问题,分析了我国天然气产业的垄断性。文章指出,我国天然气产业具有寡头垄断的产业市场结构、天然气产业的进入壁垒、上中下游纵向一体化的自然垄断和行政垄断等这些特质。在分析我国天然气产业特点及其垄断性的基础上,从经济分析的角度,文章指出我国天然气产业有必要引入竞争。但是,我国天然气产业引入竞争又存在法律障碍,再详细分析我国天然气产业引入竞争的法律障碍。这一章的四节内容为下文论述做好了充分的经济理论铺垫、我国天然气产业现状铺垫以及产业引入竞争的法律障碍铺垫,完成了提出论题的任务。第二章“欧美国家天然气产业引入竞争的法律规制与我国的选择”。本章着眼于考察欧盟和美国的天然气产业自由化的路径及法律规制,总结欧盟和美国天然气产业自由化的经验和启示,结合我国的天然气产业情况,指出我国天然气产业竞争化的路径选择。本章以实证分析和法律分析结合,主要研究了以下几个问题:一是研究了欧盟天然气产业自由化的法律路径,深入解读欧盟在天然气产业放松管制引入竞争过程中适时推出的一系列法令,以法律分析的方法,分析欧盟天然气产业的市场准入制度、天然气定价制度、管道基础设施开放及第三方准入制度、天然气产业透明度等方面。文章以德国天然气产业为例,分析认为天然气产业竞争化,一方面是放松管制引入竞争,进行天然气监管改革,另一方面是通过反限制竞争法保障公平竞争的市场环境。文章又分析了欧盟竞争法对天然气产业竞争性市场的维护和保障。二是研究了美国天然气产业引入竞争的法律路径,深入解读美国在天然气产业自由化进程中的一系列推出天然气法案,分析美国为实现天然气产业竞争化而在天然气产业链上中下游适用的产业规则,并将之写入法案。文章逐一分析美国在天然气价格、天然气管网基础设施等各产业环节的竞争化措施。除了分析美国的产业法以外,还分析美国竞争法对天然气产业的适用,并辅以天然气产业的典型判例说明美国天然气产业的法律规制。三是总结欧盟和美国的天然气产业竞争化的启示,在此之后,结合我国产业发展的特定背景,考虑我国天然气产业引入竞争的路径选择。文章认为,成熟天然气市场的自由化历程给我们的启示是:强化市场和竞争观念,开放天然气市场;建立与天然气产业自由化相适应的管理体制和模式;根据天然气产业链各环节的不同特点,以产业自由化为目的,制定相应的产业规则;以及天然气产业立法“竞争法化”。四是阐述我国天然气产业引入竞争的路径选择,文章认为,我国经济处于转型期,我国天然气产业要实现竞争化,除了推进天然气产业立法外,还需要进行能源管理体制改革,现行的能源管理体制明显不利于实现能源产业的市场化,能源管理机构职能的缺位、错位等是包括天然气产业在内的能源产业实现市场化、竞争化的障碍。此外,由于我国产业政策一直处于优于竞争政策的地位,文章也认为,天然气产业政策应贯彻产业竞争化的原则,才能促进我国天然气实现竞争化。总结本章论述可以得出,法律对天然气产业竞争化的促进和保障作用,国外的天然气产业发展和立法经验对我国天然气产业引入竞争的法律规制有指引和借鉴意义,通过借鉴国际经验解决我国现阶段天然气产业引入竞争的法律问题。本章为下文进一步研究我国天然气产业竞争化的法律规制做了可谓“前车之鉴”的基础性研究。第三章“我国天然气产业引入竞争的产业法规制”。本章将研究的视角转向本文论题的核心问题-我国天然气产业引入竞争如何进行法律规制,法律规制之产业法如何规制。本章首先分析我国天然气产业法律规范的构成,指出其主要不足:一是我国天然气产业法律规范分散且重要制度缺失;二是促进天然气产业竞争化的独立监管机构缺失;三是天然气产业信息共享与信息共享制度缺失。在此基础上,文章以天然气产业实现竞争为落脚点,指出我国天然气法律制度应着重从以下几个方面予以完善:一是天然气上游市场准入制度。文章认为,我国天然气要开放上游市场,政府应放松天然气产业上游勘探、生产的进入管制,允许潜在新企业进入然气产业上游生产领域,使民营资本能够参与天然气上游的竞争,形成天然气行业上游的竞争性市场结构。天然气的上游勘探开采需要完善包括企业资质、条件在内的准入制度,产业准入标准公开透明,切实开放上游勘探生产,对所有潜在的市场进入主体平等、无歧视,培育新兴市场主体。二是天然气管道基础设施公平开放与第三方准入制度。文章认为,作为天然气产业链中的自然垄断环节,管网基础设施第三方准入对于整个天然气市场的开放竞争是非常重要的,在此基础上,才能实现天然气用户自由选择天然气供气商。管网基础设施第三方准入可分阶段实施,可先实行管道第三方准入,将对LNG接收设施或储存设施第三方准入作为第二阶段。管道基础设施第三方准入的前提,一是区分天然气产业的自然垄断业务和可竞争性业务,将生产环节与管道输送储存环节分离;二是管道基础设施运营独立,尤其是纵向一体化企业要将管道基础设施的“所有权分离”。我国天然气市场在实现管网独立的前提下,便可实行监管准入模式的管网基础设施第三方准入。三是天然气定价制度。文章分析了目前国际上使用的几种天然气定价制度。文章认为,虽然我国已经开始天然气价格改革并且采用了净回值定价,但定价制度在如下几方面仍有待完善:理顺居民用气价格与非居民用气价格的关系;完善天然气价格与可替代能源价格的动态调整机制;建立管道费和储存费的形成机制;建立天然气现货市场和遍及全国的天然气交易中心。文章还认为,天然气市场化定价改革只是天然气管理体制改革的一部分,它与天然气上游开放准入、管道基础设施独立和第三方准入、政府专门机构监管管道运输和配送、下游开放竞争等这一系列天然气市场化的措施一并构成整个天然气产业的市场化改革,因此,应遵循市场的发展规律,统筹天然气产业改革的总体设计步骤,配套分步推进实施天然气定价改革。四是天然气监管法律制度。文章认为,综观国外天然气产业市场化改革实践,设立专业、独立的监管机构是实现产业竞争化的重要因素。我国应设立独立的监管机构专门行使天然气监管职能,将政府政策制定与监管职能分离。并且,应对监管机构的职能和监管范围做明确界定:对我国天然气产业上游领域的监管目标主要是为实现对天然气资源的开发效率;重点对天然气产业中游领域自然垄断环节的监管;天然气产业下游监管主要是城市天然气销售和配送。文章还分析天然气产业的透明度制度,认为监管机构需要为市场提供公开的交易信息,使管网信息、第三方准入信息等信息公开可得,减少市场交易主体信息成本。在论述天然气产业链各环节的制度完善的基础上,文章又阐述了我国天然气单独立法对天然气产业竞争化的意义,提出天然气法单独立法的构想和重要性。由于产业政策在我国经济发展中的突出地位,通过产业政策促进我国天然气产业引入竞争将很有现实意义,文章着力阐述天然气产业政策如何促进天然气产业的市场化。第四章“我国天然气产业引入竞争的竞争法规制”。本章继续研究本文论题的核心问题-我国天然气产业引入竞争的法律规制之竞争法如何规制。本章首先论述了我国反垄断法天然气产业的实施,提出天然气产业区分竞争性业务环节和自然垄断业务环节,反垄断法在天然气产业区分业务环节而不同程度地同等适用。文章就天然气产业引入竞争的反垄断法规制,着重论述了三种重要的、应受到反垄断法规制的垄断行为:一是天然气产业中的行政垄断。文章认为,天然气产业中的行政垄断包括:天然气矿业权的行政垄断,政府对天然气产业实行严格的上游市场进入限制,以及在天然气产业的中下游同样体现出行政垄断。我国反垄断法对行政垄断的规制上显得有些弱,对自然垄断行业的规制明显不足。文章认为,反垄断法应就特殊行业做一些特别规定,为加强对行政垄断规制的力度,还需要增加对行政垄断类型的明确列举的规定,增加行政垄断的法律责任形式等规定。二是天然气产业中滥用市场支配地位的反竞争行为。文章指出,纵向一体化天然气企业的滥用市场支配地位的规制,不仅需要进行能源体制改革,健全天然气产业法律规制,分离天然气产业的上下游一体化经营,还需要加强《反垄断法》本身对垄断行业的规制力度。从反垄断的角度看,要避免管道基础设施运营者的滥用市场支配地位的行为,就需要对天然气产业实行市场化改革,通过天然气产业各业务环节的分离,对管道基础设施环节加强政府监管,严格适用《反垄断法》。在天然气产业进行前述市场化改革后,可以借鉴引入“核心设施”原则,确保管道基础设施的公平开放。我们可以考虑在天然气法或能源法中,将天然气产业的滥用市场支配地位的行为做出明确的列举式规定。三是天然气产业经营者集中的行为。文章认为,由于企业合并会提高企业的竞争力,因此,可以采用“合理原则”限制妨碍市场竞争的合并。对天然气产业内企业的合并行为,应从申报类型、申报标准、审查期限、违法后果、法律救济等方面规范,严格适用《反垄断法》。为促进天然气产业的竞争化,反垄断执法机构可以借鉴美国在并购审查中引用的潜在竞争原则。除了禁止兼并外,政府还可以给予新的竞争者政策支持,这样既保证了竞争机会,也增加了兼并的效率。继续论述反垄断法规制后,文章提出竞争政策和竞争推进促进天然气产业引入竞争。文章总结竞争政策可以促进不同能源产业之间的竞争,促进天然气产业链各环节间的竞争,促进天然气产业链各环节的市场主体之间的竞争,推动天然气产业的国际竞争。文章认为,我国天然气产业还处于非自由化阶段,在这种改革发展进程中,我们应该重视竞争推进对社会竞争环境的作用,以一种非竞争执法的手段和措施来促进社会竞争文化建设和公开透明地普及竞争理念。第五章“我国天然气产业政策与竞争政策的冲突与协调”。从法律规制的角度考虑我国天然气产业竞争化,有产业法规制和竞争法规制两个方面。围绕“我国天然气产业引入竞争的法律规制”这一论题,本文最后一个研究的问题就是这两种法律规制之间冲突与协调。从广义上讲,产业法可以纳入产业政策的范畴,竞争法可以纳入竞争政策的范畴,产业法与竞争法的冲突实质就是产业政策与竞争政策之间的冲突,因此,第五章重点研究产业政策与竞争政策的冲突与协调。文章指出,我国天然气产业政策与竞争政策的冲突的特殊性在于,我国天然气产业还处于非竞争状态,维护和促进竞争的竞争政策在天然气产业还没有适用,天然气竞争性市场的培育是竞争政策发挥作用的基础条件。文章认为,我国天然气产业政策和竞争政策的协调要考虑我国天然气产业的发展现状,由于其产业的特殊性和当前各方面背景条件所限,为促进天然气产业竞争化,还需要选择产业政策优先。在天然气产业政策制定中避免与竞争政策的冲突,并且产业政策优先原则也是有阶段性的。随着产业竞争化改革的发展,再实现产业政策与竞争政策在地位上的平行。产业政策与竞争政策的关系协调的重要性使我们必须重视产业监管机构与竞争执法机构间的关系协调问题。文章认为,产业监管机构与竞争执法机构间的关系取决于产业政策与竞争政策之间的关系,取决于产业规制法律制度与竞争法之间的关系,取决于政府产业规制行为与竞争执法行为之间的关系。
【学位授予单位】:华东政法大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2015
【分类号】:D922.294

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