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国际水资源公平和合理利用的法律理论与实践

何艳梅  
【摘要】: 古代人类为城池而争斗,二十一世纪可能为水资源而争斗。 世界人口的持续增长与世界各国的经济发展,导致全球水资源短缺以及此起彼伏的国际水资源利用冲突或冲突危险,给各国对淡水资源的利用带来巨大的政治和法律压力。尽管国际法自身不能解决这种压力及其所引发的问题,但这一法律体系是任何解决办法的基本要素。事实上,共享国际水资源的各国在进行国际水资源的利用时,为了避免摩擦升级为暴力冲突,必须求助于有关国际法,即国际水(资源)法。然而对国际水法的研究是法学界,尤其是中国法学界长期以来的薄弱环节。为了弥补法学界研究的不足,探讨指导国际水资源利用的法律理论和原则,为预防和解决国际水资源利用冲突提供明确的思路和可行的方法,本文以国际水资源利用的首要原则——公平和合理利用为核心,共分为七章来论述。 第一章对水资源的内涵、属性和利用等问题作了分析和讨论,意在提供研究本课题所必需的背景。水资源是指可供人类利用的淡水资源,具有循环性、流动性和时空分布不均匀性等特点,常分为地表水和地下水。根据水文科学的现实,地表水和地下水的利用应受相同的法律原则和制度的约束。水资源可由水质和水量两个因素来反映,是水质和水量的相互依赖、高度统一。由于水资源的利用具有稀缺性和利弊两重性的特点,应当对水资源进行合理利用。由于全球普遍的水短缺和水污染,各种利用之间经常会发生冲突,有必要确定各种利用之间的优先顺序。水资源的利用与保护问题密切相关,合理利用是水资源保护的中心任务和必然要求。 第二章着重分析了国际水资源的概念、范围和性质,明确了本文的研究对象和范围,以及公平和合理利用原则的重要意义。国际水资源包括国际河流、国际湖泊及其大小支流,或者国际河流的入口和出口,以及处于两个或更多国家管辖之内的地下水系统,与国际法中的“内水”是一种交叉关系。对国际水资源范围的界定,主要是以水文科学为依据。由于人类对水文科学的认识在不断发生变化,国际水资源的范围也在相应发生演变,从最初的国际河流水资源到国际水道水资源,发展为目前的国际流域水资源。国际流域水资源首先应包括国际地表水以及与其相联的地下水,但是它们并不必然拥有共同终点,还应包括不与任何国际地表水相联的跨国界地下水,即封闭地下水。国家对处于本国领土范围内的国际水资源享有永久主权,流域各国享有公平和合理利用国际水资源的主权权利,但各国也有义务在利用国际水资源时不对他国造成重大损害。国际水资源是流域各国的共享资源,水资源共享原则是对国际水资源进行一体化管理的首要条件。目前,世界上大部分国际河流和湖泊流域既存在开发和利用国际水资源的国际合作,也存在现行和潜在的冲突。以公平和合理利用原则为核心和灵魂的国际水法,有助于避免和解决国际水资源利用冲突。 第三章对国家水权理论进行了梳理和评价,指出公平和合理利用原则的现行理论基础是有限领土主权理论,但是正日益受到共同利益理论的影响,并对共同利益理论的关键术语、实现途径等问题进行了补充阐述。国家水权理论是在国际水资源利用争端及其解决过程中逐渐出现的。绝对领土主权理论、绝对领土完整理论和在先占用主义只维护一国的权利和利益,遭到国际社会的普遍抛弃。解决国际水资源利用冲突的关键是平衡各沿岸国的主权权利和利益,于是国家水权的现行理论,包括有限领土主权理论和共同利益理论应运而生。有限领土主权理论作为绝对领土主权理论和绝对领土完整理论的混合,能够平衡国际水道不同沿岸国之间的权利和利益,因此被国际社会普遍接受,已成为国家水权的支配性理论,构成习惯国际法原则。但是这一理论强调国家主权的维护和国家利益的满足在国际水资源利用中的核心地位,不利于对国际水资源和水生生态系统的保护。共同利益理论以生态系统为本位,旨在实现对国际流域水资源的一体化管理和最佳利用,是目前最先进、最理想的国家水权理论。但是共同利益理论操作起来很困难,应对这一理论进行补充,澄清关键术语的含义,明确实现共同利益的具体措施。 第四章从实然法的角度,对公平和合理利用原则的含义、地位、特点、运用、发展趋势等问题作了具体的论述和分析。公平和合理利用原则以有限领土主权理论为基础,它承认和评估共享水资源的所有国家的共享性和竞争性的利益。在公平和合理利用原则的形成过程中,美国最高法院的司法实践以及美国与加拿大的哥伦比亚河条约体制作出了不可磨灭的贡献。公平和合理利用原则的实施需要通过权衡国际水道各沿岸国的科学、经济和其他因素来实现,国家有义务考虑除了公平和合理利用的因素清单以外的所有相关因素。公平和合理利用原则具有鲜明特点,它既确立了沿岸国的法律权利,也提供了这种权利的分配框架,是各沿岸国之间利益权衡的结果,灵活性是灵魂,但是缺少确定性和可预期性。公平和合理利用原则也在不断地发展,并且呈现出以下发展趋势:从以有限领土主权理论为基础,到有限领土主权和共同利益理论并重;从强调权利到权利与义务并重;明确提出了公平参与的概念和公平参与的权利;日益重视对人类基本需求的满足。哥伦比亚河条约体制确立的公平分享下游收益原则,是公平和合理利用原则的体现,在其他条约中也得到确立和运用。目前的许多国际水争端都可尝试通过公平分享下游收益获得解决,使争端国家从竞争对手转变为潜在的合作伙伴,但是应顾及公平和合理利用原则的新发展,尤其是便利所有沿岸国的公平参与。在澜沧江—湄公河流域水资源利用中,也可尝试通过所有沿岸国的公平参与,实现对下游收益的公平分享。 第五章从应然法的角度,探讨了公平和合理利用国际水资源的法理内涵,将公平和合理的法理贯穿于论述之中,并对公平和合理利用与可持续发展的关系发表了个人的见解。公平的实质是利益和负担的合理分配,其具体表现是主体之间在利益和负担方面达到相对平衡的一种状态。从法理角度来讲,公平利用国际水资源是指流域各国利用国际流域水资源的实质公平和程序公平,从公平的时空域来说,又指利用国际水资源的代内公平和代际公平。国际流域各国必须公平分配水资源,公平开发水资源和分享水益,公平分配水资源利用的负担,适当承担责任。合理的基本含义是人的行为合乎需要,合乎客观规律。合理利用着眼于现有的水资源,而不是开发新的供水能力满足水资源需求,其核心是节约利用。从应然的角度来说,合理利用是公平利用国际水资源的必然要求和重要内容,但是从实然的角度来说,公平利用只注重代内公平,不等于合理利用,两者的侧重点并不相同。公平利用侧重于水量和水益的分享,而合理利用则侧重于水量的节约利用,以及水质和水环境的保护。公平利用与合理利用的关系涉及到水资源利用的经济价值和生态价值之间的平衡。可持续发展是一项目标,我们正处于实现这一目标的进程之中。公平和合理利用原则完全可以满足水资源可持续发展的需要。 第六章对国际水法的另一基本原则,无害原则进行分析和评价,全面讨论了它与公平和合理利用的关系,论证了公平和合理利用的优先地位。无害原则以有限领土主权理论为基础,无害原则中的“损害”既指对水质的损害,也指对现行和潜在用水国用水量的剥夺。无害原则禁止的是重大跨界损害,包括对人的生命或财产、对水的任何有益使用或对水环境造成损害的国际水道污染。公平和合理利用与无害利用之间的关系是国际水资源利用实践中最重要的问题之一,但是这一问题长期以来悬而未决。从应然的角度来讲,两者都是国家主权原则的体现和延伸,均以有限领土主权作为其理论基础,共同服务于共享水资源的利用和保护,因此没有等级次序之分,而是相互联系、相互补充的关系。然而这只是一种理想的状态。现行国际经济和政治秩序的核心仍是国家利益,在国际水资源利用实践中,同流域的上游国和下游国由于其自然条件的差异,追求的国家利益不同,主次有别,往往发生冲突。上游国普遍主张公平利用优先,下游国则认为无害原则是支配性原则。在两个原则的适用发生冲突时,公平和合理利用具有优先地位。理由是:公平和合理利用原则优先能够保障国家水权和发展权的实现;全球普遍性公约的文本也支持公平和合理利用原则优先;适用公平和合理利用原则是解决国际水争端的最好办法;公平和合理利用原则能够实现环境保护的目标;公平是资源利用的最终目标。 第七章着重探讨国际水资源利用领域的国际合作制度架构,为公平和合理利用原则的运用,以及国际水资源利用冲突的预防和解决提供了一些思路。国际合作是流域各国在利用国际水资源的过程中应承担的国际义务,是公平和合理利用国际水资源,预防和解决国际水争端的基本途径,合作的基础是主权原则和善意原则。国际水资源利用领域的国际合作法律制度包括交流数据和信息、通知、谈判与协商、达成流域水条约、建立流域组织机构、和平解决国际水争端等。数据和信息的收集和交换是国际合作的首要步骤,是国际水条约形成的基本因素;流域国在从事可能对其他流域国造成重大不利影响的水资源利用活动之前,有义务及时通知这些可能受影响国;流域各国应就利用国际水资源的实际或潜在问题彼此协商,以期达成可接受的解决办法;谈判达成全流域的、多目的的条约是公平和合理利用国际水资源的较为理想的途径,也应当是未来的发展方向;建立全流域的、职能多元的组织机构是公平和合理利用国际水资源的较为理想的模式,也是最高程度的合作形式,甚至是实现公平和合理利用的必要手段;国际水争端应当通过和平方法解决,禁止使用武力或以武力相威胁。在具体的水争端解决过程中,采取哪种办法应由当事国根据争端的性质和各种争端解决方法的特点,合意选择合适的方法解决。


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