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中国城市社区治理中的资源配置与结构演变研究

刘玉东  
【摘要】:社区结构是社区治理活动中各个行为主体,由其相互关系结合而成的有机整体,利益维护是共同体得以维系的动力所在。不同的社会条件以及不同的利益需求,必然会体现出社区治理主体不同的互动关系,并由此体现出社会变迁与社区结构演变在历史顺序上的一致性。城市社区结构在计划体制下的几次重大转变,以及在市场经济体制下出现的新变化,都遵循了一个基本规律,就是各种需求压力促使政府改变了对城市功能的定位;城市功能定位的转变又促使政府重新调整了职能形式;政府职能的调整进一步改变了社区获取和利用资源途径和方式,从而形成新的社区结构。这是社区结构形成和演变的基本路径。 中华人民共和国成立后,为了巩固新生政权,党政机构力图以权力控制的方式,集中管理社区事务。政府依靠行政命令进行社区管理的模式,是基于对资源配置的全面垄断才得以实现的。行政性社区结构的建立是计划体制下资源配置方式的产物:一方面,政府通过改变社区治理的资源系统改造了社区结构;另一方面,社区结构的转变强化了政府对社区的控制。这个结构演进的结果是,在全国形成了单位社区与街居社区相互涵盖,并且在功能上相互配合的结构体系,单位社区的结构特征尤为突出。行政性社区结构的整体概貌,也会因城市功能定位的阶段性差异而体现出不同的特征,如城市人民公社时期、文革初期和文革后期的社区结构就是非常典型的代表,社区结构的改变支持了城市在特定历史阶段的功能需求。 社区结构在计划体制下的演变路径,在市场经济体制下发生了改变。1978年十一届三中全会召开后,政府对城市功能的定位发生了转变,在强调城市的生产功能的同时,城市的生活功能也受到了重视。这意味着国家利益与个人利益形成了新的平衡关系。为了提高城市生活功能的质量,商业和服务业得到了发展。市场关系的成长为社区带来了多元的资源配置方式,促成了社区结构多元化地持续演变:一方面,社区成员依托可以自主支配的资源,自发地管理社区事务;另一方面,政府减少了对社区的直接管理,将部分职能以费随事转等形式委托给社区组织。社区的自治组织、民间组织的成长是社区结构多元化的主要特征,形成了承接政府职能的自治组织、维护社会公益的公益性社区组织、维护社区组织内部成员共同利益的互益性社区组织等组织形式。此外以营利为目的的市场主体在社区中的治理作用也迅速增强。这些社区成员的不同组合使社区结构更加丰富多彩,但不论社区结构的具体形式有何差异,政府管理与社区自治的有效衔接,始终是社区建设必不可少的基本环节。 社区结构的多元化演进强调社区治理的民主价值和优善结果的实现,自治成为政府推动社区改革的努力方向。政府减少对社区事务的直接管理,必须以社区自治的跟进管理为条件,这决定了社区改革的规则创制必须做到:第一、新的规则要有利于非政府组织获得自主支配的治理资源;第二、新的规则要能够保证资源利用的功效。只有满足这两个基本条件,新创制的规则才能够坚持下来,否则就会在实践中最终被人们所抛弃。 总之,城市社区结构的演变以资源的配置状况为条件。与单一的资源配置关系相对应的是单一的社区结构,行为主体间的互动以支配与服从为显著特征;与多元的资源配置关系相对应的是多元的社区结构,行为主体间的互动以协商合作为显著特征。不同的互动关系的本质是,不同社区成员之间责、权、利关系的构建,体现了中国基层社会的民主状况。本文认为,资源配置关系越是多样化,社会结构的分化程度也就越高,实现民主的条件也就越充分。公民能否占有保证其自主活动的资源,国家能否以再分配的形式实现资源配置的公平性,是国家民主化水平的重要标志。


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