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《南京大学》 2014年
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中国基础设施“以地谋发展”研究

岑树田  
【摘要】:过去20多年,中国基础设施超常规发展,现有文献主要强调财政与政治激励影响。而本文发现,上世纪90年代前后发生的土地制度结构变迁及其引发的基础设施“以地谋发展”是一个重要线索,中国基础设施超常规发展是该线索的一个可以解释的结果。本文运用大量的数据事实揭示了显性和隐性土地支持对中国基础设施超常规发展的特殊涵义,并在理论上证明,在一个政治集权经济分权及土地公有制的经济体,除财政与政治激励外,地方官员通过调控土地出让价格所形成的自我融资机制是影响一个地区基础设施供给量的主要因素,而该机制能否形成取决于一国的土地制度结构,这有助于从理论上解释中国与其他发展中国家存在的基础设施差别。在实证层面,笔者采用分省份的面板数据进行计量检验,结果表明中国基础设施的“土地支持假说”成立,它能显著解释其超常规发展。然而,尽管中国基础设施的“以地谋发展”确实为其超常规发展贡献了主要力量,但由于该模式自身的一些缺陷,产生了诸如失地农民利益受损及群众集体上访问题,耕地保护形势严峻及粮食安全隐患问题,伪城镇化及房价地价居高不下问题等等。这些负面效应造成了一系列的经济社会矛盾,实际上是当前中国经济社会面临的各种重要问题的主要根源,蕴含着巨大的社会风险和金融债务风险,因而不具有可持续性。为此,在经济增长方式转变、扩大内需和新型城镇化背景下,中国基础设施“以地谋发展”的现有模式面临着调整与转型的重任。但问题是:新型城镇化战略的实施务必需求更多的基础设施,而现有的模式又不具有可持续性,那么用什么办法能够解决新型城镇化所面临的大量基础设施需求呢?这成为了中国推进新型城镇化战略的一个至关重要的问题。事实上,现有模式产生负面效应的根本原因并不在于土地为基础设施融资本身,而在于地方政府依靠强势力量对土地相关收入过度摄取。如果按照市场化和公平化运作的方式,那么通过土地为基础设施融资就具有经济学层面的内在合理性,特别是在城镇化的高峰期,该方式更具效力,这已被国际经验所证实。因此,本文关于基础设施“以地谋发展”的研究,实际上为实施中国新型城镇化战略所面临的巨额资金缺口问题提供了解决方案,这也是本文研究的最大现实意义之一。全文共七章。除第一章绪论外,第二章是中国基础设施超常规发展之谜的提出。第三章是土地支持基础设施发展的理论基础和国际经验,是本文分析的基础和前提。第四章是文章的主体部分,主要从现实、理论模型和计量三个层面破解中国基础设施超常规发展之谜,论证中国基础设施“以地谋发展”现有模式的成立。第五章是负面效应研究,探讨基础设施“以地谋发展”产生的不良影响。第六章是对策措施研究,针对存在的负面影响,指出现有模式的调整转型问题,并提出具体的方案及改进措施,尤其是如何促进基础设施“以地谋发展”与新型城镇化的融合问题。第七章是结语部分,总结归纳全文的基本结论及探讨进一步研究的方向。通过上述分析,本文得到了如下基本结论:第一,土地支持基础设施发展具有一般规律。该规律表现为政府应按市场化和公平化原则,依据基础设施收益资本化于土地增值收益、基础设施谁受益谁支付其成本以及用土地资产置换基础设施资产等理论的基本原理为基础设施融资。第二,土地通过显性和隐性两大层面显著支持了中国基础设施的超常规发展。在中国,由于上世纪90年代前后所形成的特有的土地制度结构安排,地方政府通过土地能获得大量的显性和隐性收入,这些收入作为基础设施建设资金的外生力量,有力的支持了中国基础设施的超常规发展。第三,土地支持中国基础设施超常规发展具有自身的内在机制,其主要与两个阶段(过程)和两个条件紧密相关。第一阶段是地方政府通过土地相关渠道筹集基础设施建设资金的过程,第二阶段是地方政府将这些所筹集的资金投资于基础设施项目用于资本形成的过程,这两个阶段组成了一个完整的中国基础设施“以地谋发展”模式。与这两个阶段相应,形成了两个关键条件,第一个条件是地方政府要有能力通过土地筹集到大量的建设资金,第二个条件是地方政府存在财政政治等激励将这些资金投资于基础设施,而不挪作他用。第四,所建立的理论模型能够解释中国基础设施的超常规发展。理论研究表明,在一个政治集权经济分权及土地公有制的经济体中,地方政府有能力满足上述两个条件,地方官员通过调控土地出让价格能够实现基础设施的自我融资,这意味着土地价格的上涨可以满足地方官员的基础设施发展意愿,从而实现超强的基础设施自我供给能力。第五,进行的计量实证检验揭示了土地支持假说成立。运用1999-2008年的中国分省份面板数据,分别用土地出让价格和土地出让收入作为主要解释变量所进行的计量回归分析表明:在解决异方差和自相关问题后,以及在解决内生性问题后,主要解释变量的系数均表现为正数,且全部通过1%以上的显著性水平检验。这些结果揭示了中国基础设施超常规发展的土地支持假说成立。第六,基础设施“以地谋发展”现有模式不具有可持续性。从现有基础设施“以地谋发展”的负面效应层面考察,该模式产生了诸多的经济社会问题,揭示了现有模式不具有可持续性。因此,在新型城镇化背景下,必须对其进行改革。第七,用基础设施“以地谋发展”新型模式推进新型城镇化建设,是解决新型城镇化所需的大量基础设施供给的有效途径。基础设施“以地谋发展”现有模式产生负面效应的真正原因是地方政府在为基础设施筹融资时,并没有遵循土地融资工具的市场性和公平性原则。为此,应采取让市场在土地资源配置中起到决定性作用、改革现有的土地制度结构特别是土地征用制度、改变地方政府为经济增长而不惜一切代价的政绩观、严格遵循土地融资工具的操作原理为基础设施融资以及用基础设施“以地谋发展”新型模式推进新型城镇化建设等政策措施,有效促进基础设施“以地谋发展”新型模式与新型城镇化的完美融合。
【学位授予单位】:南京大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2014
【分类号】:F283

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