基础设施领域PPP模式推动我国政府职能转变的研究

【摘要】：自公共行政学创立以来,政府职能就得到了学界广泛而持续的关注。基础设施是满足生产与生活需求,促进社会经济发展,提升国家综合实力的重要因素。长期以来,基础设施供给也被认为是政府的专属职能。随着市场经济和社会治理体系的发展,政府不再是基础设施的唯一供给主体。PPP(政府与社会资本合作)模式克服了基础设施领域传统政府垄断供给和全盘民营化的弊端,作为一种新型的基础设施供给机制,PPP模式在世界范围内得到了空前的发展。伴随着中国经济进入新常态,日益增长的基础设施需求和有限的政府供给能力之间的矛盾愈发紧张,这无疑促进了基础设施领域的供给侧改革。2013年,在十八届三中全的政策引导下,PPP模式在我国迎来了新一波发展高潮。此后国务院和中央部委密集出台了 PPP的相关政策法规,地方政府也跟进推出了各类基础设施领域的PPP项目,2015年更是被市场称之为"PPP元年"。在PPP发展的新阶段,PPP模式不仅应当被视为基础设施领域的一种融资方式,更是应该被看作一种新型的治理方式。当前,推广运用PPP模式的深层、长远意义还在于推动政府职能转变,完善我国的治理能力与体系。在我国,与传统的基础设施政府垄断供给模式相比,PPP模式促进了政府角色的多重创新,包括从直接投资者、直接生产者、直接经营者、微观管制者转向合作资源的提供者、公共服务的供给者、特许经营权授予者、宏观引导者与监督管理者等。从当前政府职能转变的总体趋向和价值取向来看,PPP模式是契合当前政府职能转变的一种路径选择。PPP模式着眼于提高基础设施供给效率的同时,强调治理主体间的多元参与以提高治理能力,通过政府与社会资本在基础设施领域的复合供给,更好地平衡公平与效率的关系,从而保障公共利益的最大化。当前社会主义市场经济的发展、政策引导与政治支持、公民社会的壮大、社会资本自身的合作动机与优势,都为PPP模式推动政府职能转变提供了可能性。同时,从PPP模式的实践成果来看,虽然它在推动政府职能转变方面的改革已经取得了初步成效,但在这一过程中依然面临着一系列亟待解决的困境。本文主要依照"价值取向——社会条件——实践机制"层层递进的逻辑,从抽象的精神层面到外部的支持条件,再到具体的实际操作层面分析了 PPP模式推动政府职能转变存在的困境。最后,本文以问题为导向,提出了加快基础设施领域PPP模式中政府职能转变的建议,主要集中在服务型政府背景下公共意识的重塑、通过制度创新完善政府的内部治理体系,提供政府与社会资本良好合作的外部环境,实现公共行政从忽视他者甚至拒绝他者到承认他者的治理地位、加强与他者合作的转变。这是积极稳妥地推进政府职能转变,也是改善治理能力与体系的应有之义。