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民国时期慈善法制研究

曾桂林  
【摘要】: 民国年间,慈善事业的迅速发展,客观上需要相关法制进行规范。慈善立法由此成为社会各界的共同诉求。与此同时,慈善立法的社会环境也趋于成熟。一方面,中国古代的传统慈善法制为民国慈善立法提供了可资借鉴的本土资源,具有了深厚的历史基础;另一方面,自20世纪初年以来,中国法律近代化不断深入与发展,也为慈善立法创造了必要的条件。 在立法实践中,传统慈善思想、近代西方的慈善救济思想和孙中山的民生主义构成了民国慈善立法理念。由于有多个立法主体,民国慈善法的法律渊源也是多层次的,主要有宪法、法律、行政法规、部门规章和地方性法规规章等。在功能机制上,不同层次的法律文件起到了相互衔接、相互配合的作用。纵观民国慈善立法的进程,其经历了北京政府时期的初创阶段和南京国民政府时期的发展与完善阶段。 从法律结构上看,民国时期的慈善立法涵盖了慈善行政立法、慈善团体监管立法、慈善税收优惠立法和慈善捐赠褒奖立法等四个方面的内容。慈善行政是民国政府管理慈善事业的组织基础与基本路径,也是民国政府社会行政体制的组成部分。北京政府和南京国民政府先后颁布了一系列行政法,建立起一套比较完善的慈善事业主管行政机关,明确了相关职能。在慈善团体监管立法方面,民国宪法规定有结社自由的权利,并在民法中确立了慈善团体的法人地位。同时,还出台了《监督慈善团体法》等一系列法规,对慈善团体进行登记管理、日常行政管理、慈善募捐、财务监督。在税收立法方面,民国政府对慈善事业采取了税收激励制度,给予慈善组织和捐赠人一定的税收减免待遇。具体说来,慈善组织可享受的税收优惠包括收益税、消费税、行为税和所得税四大类;捐赠人亦可享受遗产税等税收优惠。在慈善捐赠立法方面,主要有公益性慈善捐赠和赈灾性慈善捐赠两类法规。此外,一些综合性褒奖法规的调整范围也涵括了慈善捐赠及相关慈善活动。 在慈善立法过程中,民间慈善组织也曾有表达意愿的机会,与政府形成一定程度的互动。中国红十字会和上海慈善团体联合会是两个典型案例。中国红十字会是近代中国规模最大的一个慈善团体。民国以后,中央政府开始进行红十字会立法,先后颁行了《中国红十字会条例》(1914)、《中华民国红十字会管理条例》(1933)、《中华民国红十字会战时组织条例》(1943),草拟了《中华民国红十字会法》。对于这些红十字会法规,作为立法客体的中国红十字会有过相应的行为,或主动抵制,或被动接受。上海慈善团体联合会成立于1927年4月,是民国后期上海慈善界有着广泛社会影响的社团联合体。在《监督慈善团体法》及其施行细则与《上海市慈善团体财产整理委员会章程》颁行前后,上海慈善团体联合会也围绕上述慈善法律法规内容同南京国民政府、上海市政府展开了一系列交涉,并曾采取若干抵制行动。通过剖析民间慈善组织在中央及地方政府慈善立法进程中的地位与作用,可以从一个侧面揭示近代中国国家与社会的关系。 民国慈善法制的运行机制及其实际效果需要通过具体的个案才能反映出来。由此,选取了民国时期两部重要的慈善法——《监督慈善团体法》和《捐资兴学褒奖条例》进行个案研究。通过考察而知,前者在规范慈善团体立案、加强慈善团体监督、褒奖慈善团体与个人方面发挥重要作用;后者确立了慈善捐赠的法律制度,激发了民众的捐赠热情,同时也在一定程度上促进了民国教育事业的发展,改善了办学条件。当然,由于诸多社会因素的制约,民国慈善法的实施效果亦未能尽如预期。 民国时期慈善法制具有移植与继承兼容、鼓励与控制并行的特点。民国慈善立法的意义在于确立起比较完整、系统的近代慈善法律制度,推动了慈善事业的法制化,促进了中国慈善事业传统向近代的转型。当然,民国慈善法也存在着体系结构不均衡、立法层次较低、实施效果不够理想等局限性。其经验教训,对当今社会慈善立法具有重要的借鉴意义。


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