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《南京农业大学》 2010年
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基于耕地资源损失视角的建设用地增量配置研究

李效顺  
【摘要】:经济转型以来,中国经济建设取得举世瞩目的成就。然而,伴随着人口增加、工业化、城镇化进程的加快,建设用地规模迅速膨胀,致使自然资源尤其是耕地资源的损失不断加速。统计结果显示,1978-1989年,年均建设占用耕地的数量为15.81万hm2;1990-1999年,年均建设占用耕地的数量为16.81万hm2;2000-2007年,年均建设占用耕地的数量为21.30万hm2。耕地资源的加速占用势必威胁国家粮食安全和社会稳定,尤其在布朗提出“21世纪谁来养活中国”的命题后,引起了全球对中国粮食安全及其土地利用问题的广泛关注。与此同时,环保问题也不容乐观,相关研究认为,在整个20世纪90年代年均9.80%的GDP增长中约有4-6个百分点是资源和环境成本,包括自然资源耗减、生态环境破坏和污染,即中国经济增长有2/3是靠生态透支实现的。 由此判断,中国可持续发展面临选择“困境”:“是需要将更多的耕地资源转变为建设用地,来保障经济的快速增长,还是限制其向建设用地的转变,来保护人们最基本的生命线和改善人类的生存环境”。将研究焦点集中在中国土地资源管理和配置上,发现三大现实问题:其一,“吃饭”问题;在世界上最严格的耕地保护制度下,中国耕地资源的损失相当惊人,势必威胁13亿人口的“吃饭”问题。其二,“建设”问题;中国建设用地配置的行政色彩浓厚,政策或规划起主导作用,如1997年农用地转用审批冻结政策,直接支配建设用地增量的配置;另外,当前中国土地利用总体规划的制定和执行是一种自上而下行政性的指标层层硬性分解过程,缺乏科学的分析和预测,没能充分考虑区域经济发展的非均衡性,也就是说,土地边际贡献水平高的地区未能配置更多的建设用地指标,导致建设用地空间配置效率的低下。其三,“生态”问题;建设用地增量的配置没能与区域耕地资源的禀赋、比较优势及其损失相挂钩,过度的建设占用必将威胁区域的生态安全;同时,按照经济学原理判断,供给短缺或过量的需求很难达到市场有效均衡,也就是说,不考虑建设用地的供给或来源(耕地等其它资源的损失),单纯的增量需求或配置是无意义的。由此推断,如何协调“吃饭”、“建设”和“生态”三者之间的关系将是未来中国日益凸显的“困境”。 鉴于此,本研究主要回答以下问题:①在客观面对选择“困境”的基础上,基于多学科交叉思想,构建耕地资源损失与建设用地增量配置分析的理论框架,为资源优化配置、公共政策研究提供新的路径。②在明确配置目标的基础上,基于耕地代价性损失和过度性损失(I、II)理论划分,首次计量耕地保护的理想、适度、消极三大目标和建设用地增量的理想、适度、消极三种配置,进而探索市场机制的作用,为公共资源配置的“帕累托”改进提供定量参考和现实依据。③在正确选择现实路径的基础上,基于地价空间均衡视角,开拓性地提出并计量我国城市扩张的理想、适度和极限边界,为建设用地增量的微观配置提供空间参考系。为了实现以上研究目标,本文以中国可持续发展面临的选择“困境”为起点,以建设用地增量配置为主线,以耕地保护和理性目标选择为前提,为实现可持续发展目标,重点优化建设用地增量的宏观、中观和微观三个层面的配置。研究内容主要包括以下四个部分共计8章,即问题提出和文献回顾(第1、2章)、数量辨析与配置前提(第3章)、配置目标与现实路径(第4、5、6、7章)和全文总结(第8章)四个部分。 论文第一部分是建设用地增量配置研究的起点:分析框架。该部分在文献回顾的基础上重点构建本研究的分析框架:包括研究问题提出、基本概念界定、主要研究内容、研究思路与方法、数据来源及技术路线等,进而明确我国建设用地增量配置研究的基点:耕地保护,重点:目标路径,归宿:政策创新等研究内容。论文第二部分是建设用地增量配置研究的基点:耕地保护。人多地少的基本国情和最严格的保护制度共同制约和决定中国建设用地增量配置有个重要基点和前提:耕地保护。因此,本部分在辨析中国耕地资源数量的基础上,把握耕地向建设用地转化(损失)规律,进而测算理性的耕地保护目标。结果表明:在国家暂缓生态退耕前提下,2020年全国耕地资源至少保有1.21×10~8 hm~2(18.10亿亩),并将此规模和不同省、市2020年适度保护目标(见表3-7)作为中央和地方政府建设用地增量时空配置的定量前提和理性约束。 论文第三部分是建设用地增量配置研究的重点:目标路径。在前三章分析判断的基础上,首先分析经济增长与建设用地扩展机制;然后,从理论上界定建设用地增量时空配置与可持续利用的关系及实现最优配置的判断标准;最后,在剖析实现最优配置可能性的基础上,提出实现可持续发展的现实路径:优化建设用地增量的宏观、中观和微观三个层面的配置: 在建设用地增量宏观配置研究层面主要讨论政府的作用。即在不突破建设用地增量配置基点和前提(耕地保护)的基础上,充分发挥政府宏观调控作用,促使土地资源配置不断接近最优状态。因此,该部分在辨析中国建设用地规模的基础上,试图转变常规的研究思路,分别从耕地损失和经济增长需求不同视角,通过构建反演和边际模型,推断不同时空的建设用地增量和极限。短期上看,中国2010年和2020年建设用地增量的理性配置规模分别为3.25×10~5 hm~2和3.60×10~5 hm~2,建设用地总规模不应超过3.37×107 hm~2和3.71×107 hm~2,而全国不同省(市、区)建设用地增量的时空配置理性规模应依据适度配置数量进行配置(见表5-5)。长期看,中国建设用地长期增长极限平均年份为2047年左右,不同省(市)建设用地增长极限特征不论时间纵向还是空间横向比较,大致沿东南—西北线依次分级;东部地区较早达到建设用地的增长极限,其中上海和江苏等11个省(市)早于全国平均时点,吉林和四川等其余晚于全国平均水平。 在建设用地增量中观配置研究层面主要讨论市场的作用。该部分试图引入一种市场机制,考察初始增量交易的可能性。结果表明,在交易费用为零或较小的前提假设下,在中观层面上充分发挥市场机制的作用,允许建设用地增量进行交易,的确能够提高土地资源配置效率,实现土地利用总福利的“帕累托”改进。实践调研发现,74.24%的人员对现行指标交易基本认可,而新一轮指标交易意愿调研发现,92.27%的人员表示耕地(含基本农田)和建设用地(含新增占用耕地)都需要异地交易或调剂,不过指标交易在区域性、类型或性质、规模和价格等方面差异较大,并且理论向现实的转变面临较多障碍;而土地政策调整对保护型(耕地和基本农田)指标交易意愿变化具有显著影响,而对发展型(建设用地及其增量)指标交易意愿的影响相对较小,说明建设用地增量跨区调剂或交易的意愿稳定。 在建设用地增量微观配置研究层面主要讨论管制的作用。在以上研究的基础上,本部分试图探索土地用途管制在增量配置中的作用,即在微观层面上,研究建设用地增量在城市扩展过程中的空间配置问题。因此,本章首先在辨析中国城市空间扩张态势的基础上,比较国内外不同的扩张机制,进而提出适合我国国情的两个重要理论命题;然后,以南京市区为例进行实证分析;最后,将实证结果与城市规划控制范围进行比较,明确建设用地增量投放重点区域和城市拓展方向。结果表明,南京市现阶段不应该将大量建设用地增量指标和建设资金投入到跨江(江北)发展上,指标配置重点应该集中在江南南部的江宁、西南部的雨花台和东北部的栖霞。理性视角选择,现阶段南京市江南地区城市扩展规模不应超过5.82×104 hm~2,与城市规划划定的控制范围规模5.81×104 hm~2基本一致,而理性的空间扩展范围界定在适度边界上(图7-11黄色边界线)较为科学合理。 第四部分是建设用地增量配置研究的归宿:政策创新。即基于以上研究结果,该部分在总结主要研究结论的基础上,提出相应政策建议:(1)在经济转型阶段,中国建设用地增量配置首先应该发挥政府的宏观主导功能,注重土地资源配置公平;(2)同时应该健全市场的中观调节机制,提升土地资源配置效率;(3)并要强化空间的微观调控作用,引导建设用地增量理性配置,最终实现土地资源持续利用和社会健康发展。 本论文主要的创新就在于基于多学科交叉思想,系统构建了耕地资源损失与建设用地增量配置分析的理论框架,在宏观层面上首次计量了中国建设用地增量配置和耕地保护的理想、适度和消极目标,为资源优化配置、公共政策研究提供新的路径,这是理论上的一个突破;在微观层面上初次定量表达了城市扩张的理想、适度和极限边界,并选择适合中国国情的适度边界管控城市蔓延策略,是实践上的另一个创新。另外,各个层次上的研究能够将国际上主流的研究方法与中国建设用地配置的现实问题联系在一起,既促进了中国建设用地增量配置和耕地保护问题研究的创新,也能够为现阶段政府决策提供有战略价值的政策建议,进而使得本论文的研究能够得到国际学术界的认可和关注。
【学位授予单位】:南京农业大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2010
【分类号】:F301.2

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