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《南京农业大学》 2012年
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宅基地使用权流转机制研究

吴明发  
【摘要】:随着我国城镇化、工业化道路的快速发展,城乡建设用地与农业用地特别是耕地之间的用地矛盾更加突出,城市用地的扩张必然伴随着农业用地的减少。因此,如何实现既要建设用地发展经济,又要农业用地保障安全,成为一个迫切需要解决的棘手问题。我国人多地少,后备耕地资源匮乏的国情,内在要求城镇建设用地增加的同时减少农村建设用地,达到“耕地总量动态平衡”的国家战略目标。宅基地总量大,利用粗放且释放潜力大,与日益紧缺的土地资源形成强烈对比,更需显现其资产价值,而资产的变现一般通过市场交易产生。因此,在保持宅基地所有权始终为农民集体所有这一立法精神的前提下,推动宅基地使用权合法、有序、自由流转,不但可以盘活农村土地资产,提高宅基地资源配置效率,增加农民财产性收入,而且对破解“三农”发展的难题,实现城镇化及工业化道路提供更广阔的用地发展空间。 在总结国内外(地区)相关研究文献和理论的基础上,以“产权-市场-管理”为主线,构建了“产权设计-市场机制-管理机制-退出机制”的分析框架;然后回顾建国以来我国宅基地产权演变的历程,分析了现有的宅基地产权安排以及对宅基地流转的影响,提出适应宅基地流转的产权安排;接着,从制度环境着手,运用经济学和制度经济学原理分析宅基地流转的制度均衡问题,提出适应宅基地流转的制度要求;第四,分别从构建宅基地流转的市场机制、管理机制和退出机制三个方面论述宅基地流转机制;第五,以广东省的调查数据为例,寻找不同区域和不同社会经济发展水平下农户对宅基地产权的认知、流转的意愿与行为及其影响因素;最后,通过省级和村级层面的宅基地流转案例,寻找宅基地流转的规律性及其机制创新。主要研究内容和研究结论如下: (1)自1949年以来,我国宅基地产权主要有两种类型,一类是“一地一权”制,即宅基地所有权、使用权和房屋所有权归农户私有;一类是“一地两权”制,即宅基地所有权归农民集体共有,房屋所有权和宅基地使用权归农户私有。现有的宅基地产权为“一地两权”制,即宅基地所有权归三级农民集体所有且为农民集体内部成员所共享,最终处分权为国家;宅基地使用权归农户拥有,农户有依法占有、使用、部分收益和部分流转的权利。随着宅基地产权的演变,宅基地使用权流转经历农户“自由流转-禁止流转-有限流转-自发流转”四个阶段,现正处在第四阶段。在现阶段,宅基地流转存在法律滞后,无法可依;产权残缺,实际管理缺失;大多数为隐形流转且操作不规范;无公开流转市场,利益分配无章可循;流转纠纷多,司法救济认定难等问题。 现有的宅基地产权限制了宅基地使用权流转,为此,提出适应宅基地流转的产权安排是:在宅基地所有权方面,第一,完善宅基地所有权权能,赋予宅基地所有权人市场供地权;第二,明晰宅基地所有权主体,赋予宅基地所有权人独立的经营管理权;在宅基地使用权方面,第一,界定农村集体经济组织成员权;第二,界定农户分户权;第三,规范宅基地收益权;第四,明确宅基地使用权和农村经营性建设用地使用权,赋予宅基地流转权。 (2)宅基地流转受众多不同层级的法律和政策约束;在现有的宅基地制度环境下,宅基地流转存在外部利润,该外部利润可以用宅基地流转时产生的经济价值来表达。通过抽象耕地和建设用地(细分为农村宅基地和城镇建设用地)两种用地类型,建立宅基地使用权流转模型和耕地(宅基地)综合价值模型,得出在宅基地闲置利用产生负外部效益的情况下,宅基地闲置利用会造成社会总福利损失,宅基地的经济价值为宅基地的边际私人收益;在宅基地复垦成耕地产生正外部效益的情况下,会造成耕地(宅基地)经济价值损失,此时损失量下限为耕地的机会成本损失,上限为为社会提供的正外部性价值。 外部利润分配均衡影响宅基地制度供需均衡。我国宅基地制度供给小于宅基地制度需求,主要原因是中央政府不便分享外部利润引起宅基地制度供给不足,从而导致地方政府宅基地制度供给同样不足;而地方政府、农村集体经济组织和农户对外部利润的强烈追逐引起他们对宅基地制度有强烈的需求。 宅基地使用权流转的主要利益相关者可以归结为地方政府和农户两个博弈主体,其策略选择取决于各自的收益函数,支付与宅基地(和房屋)取得费、宅基地闲置费、宅基地流转费、宅基地(和房屋)补偿费、耕地出让费、耕地产出收益、宅基地(和房屋)灭失后农户精神依托损失、宅基地纠纷耗费的社会成本、地方政府与农户矛盾对立的政治损失费等有关。 (3)从供求机制、竞争机制、价格机制和调控机制四个方面分析宅基地流转的市场机制。在供求机制方面,宅基地供给的主体主要有农民集体经济组织和宅基地使用权人;需求主体主要有农民集体经济组织及其成员、地方政府或用地企业;当在某一时点上,市场上宅基地的供给量与需求量大致相等,市场处于稳定状态,可以认为市场达到供需均衡。在竞争机制方面,缩小行政配给量,增加市场配置量,引入市场竞争手段,特别是加大和完善招标、拍卖和挂牌出让等竞争性市场化配置手段。在价格机制方面,根据价格内涵及构成,建立科学的宅基地流转价格形成机制,提出宅基地地上建筑物和附着物的价格可以参考城镇房屋价格评估方法进行测算,宅基地转让价格可以由保障价格和市场价格两部分组成,其中保障价格为宅基地转让价格的下限,市场价格为其上限。在调控机制方面,政府需要营造良好的宅基地流转的市场环境,建立和完善市场体系和市场运行规则;理川页政府职能,规范市场参与主体行为,监督市场运行情况并及时提供市场公共服务,保证良好的市场运行秩序。 (4)以宅基地流转的“事前管理、事中管理和事后管理”为视角,提出从政府政策管理、日常管理和保障管理三个方面分析宅基地流转的管理机制。宅基地流转的政策管理包括规划与计划管理、信息管理、财税政策管理、金融政策管理和地价管理;宅基地流转的日常管理包括日常产权产籍管理、日常流转行为及收益的监管等;宅基地流转的保障管理包括组织保障、福利制度保障和司法救济保障。 (5)以广东省为例,分析农户对宅基地流转的意愿与行为。分析结果表明,广东省高达73.75%的农户愿意以卖给别人、租给别人、作价入股等形式流转宅基地使用权,仅有26.25%的农户不愿意流转;广东省省域的流转比例为59.33%,城中村区域的流转为60.06%,农村区域的流转比例为55.71%;从区域类别看,流转率高于广东省平均值的有珠江三角洲地区(67.42%)和粤东地区(62.5%),低于广东省平均值的为粤西地区(59.26%)和粤北地区(43.04%)。通过主成分分析和Logistic回归分析发现,广东省不同社会经济发展水平、不同区域类别下影响农户宅基地使用权流转行为的主要因素有明显差异,进一步采用Pearson相关分析,得出农户家庭年纯收入和宅基地面积是影响广东省宅基地使用权流转的最重要因素。 (6)从对农户宅基地流转的意愿与行为的分析可知,农户有流转宅基地的强烈愿望。在宅基地有形公开流转条件尚不成熟的情况下,引导和鼓励具有较好经济基础、有意愿的农户退出宅基地,是当前实现宅基地资源优化配置的可行路径。从产权制度、宅基地与农房的市场价格形成机制以及政府管理机制三个方面探讨宅基地退出机制。在产权设计方面,实化宅基地所有权主体,赋予其市场法人地位;修订宅基地退出相关法律,赋予宅基地退出补偿权。在宅基地与农房的市场价格形成机制方面,农房价格可以借鉴成熟的房地产市场评估方法评估其价格;对于不能复垦为耕地的宅基地主张无偿退出;对于能够复垦为耕地的宅基地,其价格可以通过在宅基地流转市场上的指标交易价格扣除交易费用和复垦成本得到。政府管理机制方面,地方政府在中央政府宅基地制度供给下,提供操作层面的宅基地日常管理制度,以及促进农户自愿退出宅基地的激励和约束机制,重点是建立对农户的经济补偿与惩罚机制、社会福利保障机制等。 (7)从省级和村级层面选择研究案例,分析宅基地流转的机制创新。在省级层面,通过对广东省、浙江省、四川省、重庆市和天津市的宅基地流转实践的分析,发现试点地区非常重视宅基地产权,扩充其权能;更加重视市场机制的作用,特别是宅基地流转的价格形成机制;政府通过政策管理、日常管理和保障管理规范和调控宅基地流转实践;重庆市、天津市和浙江省从激励机制方面鼓励农户退出宅基地,但尚缺乏相应的宅基地退出约束机制。在村级层面,选择代表广东省不同区域,不同经济发展水平的三个典型案例,验证宅基地流转机制的适用性。分析得出不同区域和不同经济发展水平下,宅基地流转的产权安排、市场机制和退出机制有较大差异,但都缺乏支持宅基地流转的管理机制。 最后,提出研究中可能需要进一步研究的问题,主要包括加强对不同经济区域的宅基地流转机制适用性研究、对不同区域不同宅基地流转方式下宅基地流转机制的对比研究和对宅基地使用权流转的经济价值分析模型和地方政府和农户的宅基地使用权流转博弈分析模型的实证研究等。
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