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中国农村税费改革政策评价研究

张娟  
【摘要】: 政策评价是在政策运行过程不同阶段都需要的重要工作内容。但长期以来,人们专注于政策的制定和执行,很少关心政策实施后的效果评价。政策评价是我国政策过程中最薄弱的环节。政策制定中这种现象不仅在一般政策过程中普遍存在,在农村税费改革政策过程中也存在。农村税费改革实施几年来取得了什么效果,有无达到预期政策目标,政策的实际效益和效率如何,较少进行评价。对这些问题的关注成为开展本研究的初衷。随着农村税费改革不断深化,新政策大量出台和实施的情况下,也有必要科学诊断政策效果,为下一步政策走向提供依据。 由于政策评价在中国是个较新的学科,当前还没有评价农村政策所需的、相对系统的理论支撑,也缺乏科学规范的评价方法和评价标准。国外对政策评价的研究虽然比国内早,但大多集中于公共政策的评价领域,由于国情差异和我国农村的特殊性,其评价标准、模型、方法等还不能直接用于农村税费改革政策评价;在与农业有关联的政策评价方面,因各学者的出发点、注重问题的角度以及各地的具体情况不同,评价目标和评价标准的差异很大,其评价结果也大相径庭、悬殊较大。国内从事农业经济管理实际工作的同仁对税费改革政策的内容、运行过程、政策缺陷、运行效果等进行了一些研究,为后来者提供了一定的素材和分析基础,但总体上缺少严谨的分析、尤其缺少理论升华,所以对整个农村税费改革政策的运行情况就无法进行科学的分析和评价。 本研究在借鉴政策评价的一般理论和方法的基础上,分别从政策学、公共经济学等层面探讨了农村税费改革政策评价的理论基础,阐述了农村税费政策的内容,从国家领导人讲话和各种文件中提炼出农村税费改革的政策目标(税费改革的直接目标是减轻农民负担,同时提出改革农村税费制度、调整国家集体和农民的利益机制以及配套改革等三个政策次目标来完成减轻农民负担总目标),界定了农村税费改革政策评价的概念与作用,梳理了税费改革政策评价的不同类型。本研究围绕税费改革政策目标,建立评价框架,提出了评价指标体系的设置原则,并进一步系统地构建了税费改革政策评价的指标体系。本文以江苏的税费改革为研究对象,利用江苏省农村税费改革工作领导小组提供的各方面数据,结合对苏南、苏中和苏北地区的典型调查,围绕政策目标,分别对农村税费政策、利益调整政策以及配套改革政策效果进行评价,在此基础上运用AHP分析方法对税费改革的综合效益进行评价。文章最后总结了税费改革实施效果偏差及其偏差之间的逻辑关系,找出税费改革政策实施效果偏差最终的“两难”,分析税费改革政策目标差异,并提出建立税费改革政策评价指标体系、完善税费改革配套政策以及深化农村税费制度的政策建议。 税费政策实施效果的评价表明,改革后农民负担比改革前减少了,负担减轻。农村税费制度显示了消除针对农民的税负身份歧视,表达了整个社会税负公平的理念和趋势,也就是政策的实际效果也和政策的意图基本相一致,改革农村税费制度基本成功。从农民负担的组成部分来看,各部分减少的程度不相同:农村税费政策后农民合同内负担减轻;合同外的“三乱”负担有所减轻,但仍然存在;面向农民的行政事业性收费并未发生实质性的下降;农民负担的平等性下降,税费减免后这种情况有所好转。 调整各方利益政策效果的评价表明,税费改革调节国家、集体和农民利益机制的路径是通过减少基层政府的收入,增加农民收入,而非基层政府对基层政府财政收入减少则用转移支付的形式给予部分填补,但这种路径的经济效益为负数,效率也不高。税费改革政策调节了改革各主体的利益,税费改革后农村基层政府收入减少,税费改革政策给了农村基层政府财政运转状况一个揭示机制,改革前期减少的是基层财政收入中的自筹资金,后期减少的是农业税收入,这些从另一个角度说明税费改革政策给基层政府运转依靠自筹资金(增加农民负担)维持运转以揭示机制,也给基层政府发出发展当地经济维持正常运转的预警;改革前期村级组织运转难,后期已经基本能保持正常运转;改革期间农民负担减轻,收入增加,农业生产边际成本基本保持不变,即减少负担额对江苏的农民收入来说占比太小,减轻农民负担并没有调动江苏农民的生产积极性,要使农民长效、持久增收增效需要用其他政策来启动。 配套改革政策效果的评价表明,由于县域间经济发展不平衡,江苏对基层组织实行转移支付制度,部分地消除地区间的财力差距,反映上级政府对社会公共产品的服务准则,体现财政的再分配功能,使不同地区能够保证获得基本水平的公共服务,履行政府的资源配置和稳定经济职能。但在实施过程中部分地区的转移支付还不能全额按时到位,存在层层截流等;机构改革难以真正到位,分流人员大都是从行政编制变为事业编制,基层政府的人员经费并未真正减少;以县为主的农村基础教育投入体制改革政策明确提出取消面向农民征收的农村教育集资和教育费附加,实行以县为主的教育体制改革。这项改革体现了国家作为农村基础教育投入主体的理念,同时也体现出农村基础教育纯公共产品性质,减轻了农民的教育负担,缩小不同地区教育经费投入的差距,实现区域内的教育资源初步均衡,促使教育朝着均衡化的方向发展,为农村劳动力和其他社会阶层的劳动力公平竞争提供了新的平台,标志着农村基础教育正朝着符合经济规律和教育规律的方向发展。但在实施过程中出现部分地区农村基础教育仍以乡镇为主甚至以农民为主,农民的教育负担比较重,教师工资难以全额准时到位,基础教育负债增加,有的地区出现教育危机,税费改革政策也给农村基础教育负债运行以揭示机制,对政府付出随时应付危机出现的预警。 利用上述三个方面的评价结果,结合改革取得的社会效益,运用多目标分析模型分析税费改革后综合效益,结果表明,综合效益值比改革前提高,但江苏的苏南、苏中和苏北地区改革的综合效益不同。苏南地区改革前、后综合效益值都比较大,但改革效果欠佳;苏北地区改革前、后综合效益值小,改革的效果好;苏中地区综合效益及改革的效果居两者之间。 基于上述评价,本研究在对上述评价结果进行分类。第一类是基层财政收入减少、农村基础教育投入下降。农村基础教育投入是财政支出的重要方面,农村基础教育投入减少实际也是财政收入减少的结果,因而第一类是基层财政收入减少。第二类是部分地区基层行政机构改革、人员分流不到位甚至出现倒流。第三类是面向农民的行政事业性收费并未明显减少、针对农民的“三乱”虽然有所减少但依然存在,转移支付不能全额、按时到位,存在层层截流等。剖析了上述问题之间的关系得出:第一类问题的出现是伴随着税费改革政策实施出现的问题,是政策设计不到位造成的;第二类问题的出现是税费改革政策中的配套政策不到位造成的,与第一类问题之间存在因果关系;第三类问题的出现与第一类问题、第二类问题都有关,第一、二类问题是第三类问题的原因。税费改革政策实施出现偏差的根本原因是财政收入减少运转“难”,精简机构人员分流“难”,本文称之为“两难”。 税费改革后农民负担确实减轻了,但目前的状态是处于动态平衡当中,因为基层财政运转难、精简机构分流人员不到位等影响增加农民负担的因素未从根本上根除。只要基层财政运转难、精简机构分流人员不到位等情况依然存在,农村基础教育的投入就会下降;只要转移支付不能全额、按时到位,面向农民的“三乱”就难以清除,行政事业性收费就不会明显减少。 上述研究是围绕税费改革政策目标进行的。农村税费改革政策效果与政策目标出现的偏差,反衬农村税费改革政策目标还不是很科学,税费改革政策目标中还存在目标差异,需要进一步调整他们之间的利益关系,统一政策目标。 论文在最后提出完善农村税费改革政策评价指标体系和深化农村税费改革的政策建议。建立农村税费改革政策评价指标体系、完善配套改革政策,深化农村税费改革政策要注重制度性政策创新、目标性政策创新以及工具性政策创新,从而从根本上解决农民负担问题。


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