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《南京农业大学》 2007年
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我国转型时期土地利用规划的制度均衡分析

陈丽  
【摘要】: 自上世纪50年代初我国开展土地利用规划以来,土地利用规划制度在实践中不断变迁,形成了现行规划的制度体系。改革开放以来,我国逐步进入了以计划向市场经济体制转变为核心的社会经济转型时期,致使第一轮规划在执行过程中被终止,对规划思想、理论、目标和方法进行了大调整后,在现行制度框架下重新编制了第二轮规划。虽然第二轮规划采取了严格的用途管制措施,在耕地保护和控制建设用地盲目扩张等方面发挥了积极的作用,可是至今圈地运动愈演愈烈,耕地资源过渡消耗,土地资源严重浪费的势头并没有得到遏制。同时,规划方案频繁调整,违规占地普遍存在,规划约束和调控机制难以发挥应有作用的现象不断涌现。这促使专家学者对当前土地利用规划理论研究进行反思,普遍认为:现有规划理论、方法和手段难以适应社会经济发展的要求,也无法对现实问题做出具有说服力的解释。因此,揭示规划的制度均衡内在机制,解释现行规划实施的困境,构建市场经济条件下的土地利用规划制度已成为重要的研究课题。 本研究针对这一现实,试图运用新制度经济学理论、博弈论构建我国转型时期土地利用规划的制度均衡分析框架,从制度供给与需求、成本和博弈三个角度对我国现行土地利用规划的制度进行分析;探讨规划制度的需求主体及其行为逻辑、现行规划制度成本,以及利益主体博弈对规划制度的影响等问题,力争对当前土地利用规划的实施困境做出解释,为我国规划的制度均衡提供理论依据。全文共七章,可分为五个部分:第一部分为土地利用规划的制度识别;第二部分为土地利用规划的制度供需分析;第三部分为土地利用规划的制度成本分析;第四部分为土地利用规划的制度博弈分析;第五部分为主要结论与政策建议。 第一部分包括3章,第一章绪论、第二章文献回顾、第三章土地利用规划的制度识别。以我国转型时期社会经济发展特征为背景,从我国现行土地利用规划实施困境入手,在国内外土地利用规划及其制度研究进展评述基础上,对土地利用规划与规划制度的内涵、本质与功能,以及制度变迁讨论;采用典型案例与问卷调查相结合的方法对规划的制度构成与特征,现行土地利用规划实施效果与困境进行研究,以此构建了我国规划的制度均衡分析框架,为规划的制度供需、成本和博弈分析提供基础。 第二部分为第四章土地利用规划的制度供需分析。从我国社会经济转型期对规划的制度需求出发,阐述规划的核心内容以及不同利益主体之间的利益关系基础上,对土地利用规划的利益主体进行理论划分,并采用问卷调查方法,确定了现行土地利用规划的制度需求主体。就规划的核心内容,即耕地保护、建设用地和规划决策,对不同需求主体的需求意愿进行调查分析,明确不同主体的需求动因,为规划的制度供需分析提供丰富的现实依据。最后,以第3章为基础进一步分析我国现行土地利用规划的制度供给主体及其目标,从制度需求和供给角度揭示我国现行土地利用规划实施困境的原因。 第三部分为第五章土地利用规划的制度成本分析。以制度经济学理论为基础,从土地利用规划的经济逻辑、制度选择标准及其制度成本内涵界定入手,以制度成本收益分析理论模型、制度成本影响因素和制度成本构成为理论基础,对现行规划的制度成本构成进行系统研究。论文提出了我国现行规划的制度成本构成的基本框架及其主要内容,并采用问卷调查方法,从地方利益集团、地方利益集团内部、地方政府内部三个层面对我国现行规划的制度成本及其构成进行了调查分析。进而,采用问卷调查与典型案例相结合的方法,对我国现行规划的制度实施成本进行了研究,为分析规划实施困境中的成本约束机制问题提供了理论依据。 第四部分为第六章土地利用规划的制度博弈分析。根据博弈论的基本理论,首先以我国社会经济转型时期土地利用规划中存在的核心问题为基础,提出了现行规划制度博弈的问题及其类型;其次,就规划的制度博弈问题,构建规划决策和实施过程的博弈理论模型,为解释我国现行规划实施困境提供理论基础;最后,采用问卷调查与典型案例相结合的方法,分别对中央政府与地方政府、地方利益集团内部、地方政府内部,就耕地保护、建设用地、规划决策进行了系统的博弈分析。因此,从不同利益集团的利益均衡角度对现行规划实施困境做了详细的解释,为我国土地利用规划的均衡制度构建提供了理论依据。 通过上述研究,得出如下主要结论: (1)土地利用规划制度是以土地利用规划编制、实施和管理为核心,在其过程中所形成的一系列规则、政策、法律、技术规范,以及各相关利益主体之间相互作用的约束与激励机制的总和。随着社会经济制度的变迁,规划的制度得以变迁,并具有降低交易成本、提供激励和约束机制、创造合作条件三方面的功能。从新制度经济学的视角来审视我国现行规划的制度,对解释现行规划实施困境,构建适应市场经济条件的土地资源配置机制具有一定意义。 (2)我国现行土地利用规划的制度仍然延续着计划经济的模式,从制度供给到制度运作,着重强调集体理性,而忽视了个体理性对集体理性的影响。这使规划制度本身存在着:①供给主体选择单一,规划决策权过分集中,各利益主体对规划制度的需求意愿无法体现;②在耕地保护、建设用地指标分配中忽视利益与责任的均衡,失去了规划制度应有的公平与激励机制;③强化了规划的控制与组织作用,弱化了规划的协调和监督作用等制度缺陷。因此,我国现行土地利用规划难以适应市场经济发展的需求,是导致其实施困境的主要原因之一。 (3)在集科学、技术和政治为一身的土地利用规划过程中,存在着各利益集团的利益相悖问题。规划的制度实质是对规划权力与利益分配的一系列规则的集合,其核心内容是关于耕地保护、建设用地与规划决策的制度。耕地保护制度是对各利益集团社会责任的规定;建设用地制度则是对各利益集团利益的控制与均衡;而规划决策制度是对规划决策权力分配的规则集合。从对规划的制度需求角度,地方政府的出发点是基于地方财力与干部政绩的;用地企业和村干部及农民则是在维护公共利益同时,给用地企业提供最小的交易成本,对农民利益最大限度的保护。 (4)现行土地利用规划的制度是中央政府单一供给的,其规划决策权、实施权和监督权过分集中与混合,导致规划的决策中心化现象凸现,使得决策者的价值偏好难以约束,从而难以形成完善的微观主体约束机制,影响了规划的公平与正义。在现行制度体系下,规划的制度供求失衡导致地方经济增长同盟的形成,从而使其成为强势利益集团谋取自身利益的重要工具,降低了土地资源配置的整体社会效率。这为实践中出现地方政府纵容用地企业违规违法占地现象提供了解释。同时,地方利益集团可通过规划制度的公共属性转移使成本外部化,最终由全社会来承担,异化了规划制度的核心价值。可见,各利益集团的目标函数和约束条件的差异性,规划的制度需求与供给偏离是导致耕地难以得到有效保护、建设用地未批先占、规划方案频繁修改的重要原因之一。 (5)土地利用规划的制度成本由生产成本和交易成本组成,交易成本是规划制度成本的核心。然而,现行规划制度供给主体重视生产成本、忽视交易成本,致使各级政府官员对自身行政效率的影响缺乏重视,地方政府行为的成本约束机制残缺。在不同利益主体博弈过程中,现行规划的制度成本约束松懈,没有起到制约利益主体自发理性行为的作用。可见,规划的制度成本约束失灵导致土地资源浪费的巨大社会成本由中央政府单独承担,这也是中央政府高度重视规划的制度供给,而其他利益集团忽视其的原因之一。 (6)在中央政府与地方政府的博弈中,中央政府通过规划制度强制确定耕地保护指标及责任承担者,而无法准确掌握地方政府的具体行为信息,具有信息弱势;而地方政府作为代理者,其行为对中央政府具有信息不对称性优势。因此,地方政府的博弈策略是:利用规划制度中的信息不对称性,在耕地保护、建设用地管理等方面形成一套“上有政策、下有对策”的策略方案,这也是形成规划实施困境的主要因素。 (7)地方政府内部博弈的核心是各级地方政府的自身利益,主要体现在耕地保护与建设用地指标分配上。上级政府采用的博弈策略是土地资源配置权力的集中,下级政府采取的博弈策略是不合作,这使规划的制度缺乏有效的约束与激励机制,导致公共权力的委托-代理关系失灵。同级地方政府部门之间博弈的核心是土地用途与空间位置的配置权,各自采取的博弈策略是相互否定决策,从而降低政府行政效率。 (8)土地利用规划是科学与技术支撑下的政策制定与实施过程,必须将技术与政治有机的融于一体。然而,我国现行规划实施中委托-代理关系的失灵,寻租活动的凸现,已说明:规划制度不能仅局限于计划与控制,而更应注重科学、技术与政治的融合。我国当前土地利用规划理论研究仍缺少社会学习和动员,规划的制度供给主体应强调与其需求主体的协调与合作。同时,规划师应走入社会,承担公众教育、知识传播和推动公众参与的角色。 综上所述,本论文试图运用新制度经济学理论,从制度的供给与需求、成本和博弈三个角度构建我国转型时期土地利用规划的制度均衡分析理论框架,这为我国规划理论研究提供了一个全新的角度。同时,论文系统地提出了规划实施困境的制度理论解说,并运用了“具体现象、事实数据、事实规律、理论解释”的逻辑思维方法,为探讨我国转型时期规划的制度均衡提供了理论基础,从而具有深远的现实意义。但由于基础资料、理论知识,以及研究时间等因素限制,本论文对规划的制度均衡内在机制研究不够深入,定量分析方法略显不足,这有待于进一步的深入研究。
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