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失地农民权益受损与中国征地制度改革研究

肖屹  
【摘要】: 农地非农化是经济发展过程中的一个必然现象。从土地资源空间和行业配置的角度分析,工业化、城市化的过程表现为农地非农化的过程。在当今中国,通过土地征用实现土地由农业用途转变为非农业用途的同时,也严重侵害了失地农民的土地权益.尽管现有研究对现行征地制度进行了深刻的分析,并从征地程序、补偿标准、补偿机制、安置办法、社会保障等方面探讨了改革的途径,但是,现有研究大多未能将征地制度改革与农地产权制度创新联系起来.因此,从农地产权视角探讨失地农民权益受损与中国征地制度改革问题,就具有特别重要的意义. 本研究重点从农地产权视角探讨失地农民权益受损与中国征地制度改革问题.在对中国现行征地制度进行简略的概括和分析的基础上,运用土地增值收益空间分析模型定量分析土地征用中农民土地权益受损程度,分析失地农民土地权益受损的原因,从产权视角探讨失地农民土地权益受损机理,并进一步分析农民土地产权认知与地意愿的关系探讨如何深化中国征地制度的改革. 全文共分九章. 第一章:绪论.作为全文的开篇,首先介绍为什么要从产权的视角研究失地农民权益受损与中国征地制度改革问题,然后围绕农地产权制度改革和土地征用中农民权益受损两个方面对现有理论研究进展进行简要介绍和述评.在此基础上,介绍本研究的研究目的、研究思路及主要的研究内容. 第二章:交易费用、产权和制度:基础理论考察。在对交易费用、产权、制度等基础理论进行梳理的基础上,重点分析制度环境、交易费用与制度创新的关系,从而构建全文研究的分析框架。制度环境的变化使得原有制度安排下无法获得的外部利润不断积聚,激励着经济当事人产生新的产权需求。但是,产权的界定需要花费交易费用,最优产权边界由界定产权的边际成本与边际收益相等所决定.最优产权边界的确定相应地形成新的制度均衡,制度变迁得以完成,并在最优产权边界之外形成产权公共域。 第三章:中国征地制度的历史变迁。本章首先对新中国成立以来征地制度历史沿革进行简要的回顾,在此基础上,总结中国现行征地制度的主要特征,并通过对征地制度变迁时滞之谜的分析,探讨征地制度缺陷原因之所在.中国土地征用制度在建国后历经变迁,其产生有其特殊的时代背景和制度环境.它在财力有限的情况下有效地解决政府特别是地方政府财力不足的问题,保证国家社会和经济发展所需的土地,具有国家是土地征用的唯一主体、集体所有土地是土地征用的唯一客体、征地补偿和农民安置带有明显的计划经济色彩、土地征用的政府垄断性等典型特征.但是,由于政府征地制度供给不足,使得中国征地制度变迁表现出一定的时滞,并与制度环境不相适应,征地制度因而存在土地征用目标泛化、征地补偿标准偏低、安置办法“不完善”,征地程序不合理等缺陷. 第四章:土地征用中农民土地权益受损程度分析。研究者构建了土地增值收益空间分解模型,分析工农产品价格“剪刀差”、政府垄断、市场失灵对农民分享土地增值收益的影响,并运用土地增值收益空间分解模型、利用江苏的数据,对征地过程中农民土地权益受损程度进行测度.结果表明,现行征地制度使政府不仅获取了自然增值收益,而且获取了工农产品价格“剪刀差”、政府垄断以及市场失灵等带来的增值收益,农民分享土地增值收益比例过低,农民土地权益受损程度严重。土地征用中农民权益受损主要包括由于政府压低征地价格造成的价值损失、因工农产品价格“剪刀差”扭曲造成的价值损失、因市场失灵无法体现农地社会保障价值造成的价值损失。 第五章:土地征用中农民土地权益受损成因的系统考察.本章在一般性地分析土地征用中农民受损原因的基础上,深入分析征地制度、农地产权、农民自身能力对农民土地权益受损的影响,从中离析出农民土地权益受损的产权因素.土地征用中农民土地权益受损既源于政府征地行为不规范,又源于农民缺乏维权的行动能力。现行征地制度不规范使政府的征地行为缺乏有效约束;产权主体缺失、缺乏排他性以及权能限制不当导致农民缺乏维权的产权基础;组织化程度偏低,自身能力偏弱使得农民在面对政府侵权时无法有效维护自身权益.要在土地征用中切实保护农民土地权益,就必须改革现行的征地制度和农地产权制度. 第六章:基于产权视角的农民土地权益受损机理分析.本章从制度环境的变化入手,通过构建产权公共域分析模型,分析当事人界定权利的成本和收益,研究产权公共域的产生及变化,在此基础上,进一步从产权的视角细化农民土地权益受损的机理。主要的研究结论是:在土地征用中,由于人们对土地价值计量的困难以及公共利益内容界定不清、正式规则对农地产权界定的表述歧义等,使一部分土地产权留置于公共域Ⅰ中;制度环境变化带来的外部利润,征地制度变迁的时滞,使得农民不得不放弃部分本该属于自己的权利,形成土地产权公共域Ⅱ。面对留置在产权公共域的产权,我国农民却因为组织化程度较低、缺乏维权能力而无法以一个平等者的身份来分享、获取这部分的土地产权,导致土地征用中农民土地权益受损. 第七章:农民产权认知、征地意愿与征地制度改革——基于江西鹰潭、江苏南京的实证研究。在本章中,研究者主要利用在江西鹰潭、江苏南京地区实地调研数据,重点从微观角度考察农民土地产权认知对土地征用制度评价的影响,并藉以探讨征地制度改革问题。调研结果表明,大多数农民对现行征地制度不满。突出表现为:大部分农民不愿意土地被征用;征地补偿费难以维持农民长久生活的需要;农民缺乏参与权和知情权;尽管征地补偿费分配考虑到失地农民的社会保障,但操作上仍不尽规范。农民土地产权认知是影响农民土地征用制度评价的重要因素.对土地所有权、土地增值收益权、土地征用谈判权认知的不同直接导致了农民征地意愿的分化,且当土地产权更多的指向农民时,农民越不愿意土地被征用。当征地制度能更好地符合农民土地产权认知时,农民的征地意愿会发生显著的改变。这表明,要提高农民对现行征地制度的满意程度,就必须根据农民的土地产权认知改革现行的征地制度。进一步地,由于土地的社会保障功能日益得到农民的重视,因此,在设计未来的征地政策时,要特别注意凸现农地所承担的社会保障功能,并在土地补偿费中体现其价值. 基于以上的研究结果,文章为未来中国征地制度改革和保护失地农民土地权益提供了一个框架性建议,包括:以“尊重农民土地财产权利”作为中国征地制度未来改革的指导思想;通过强化农民土地财产权利以规范政府土地征用行为:同时,需要进一步完善现行征地制度,结合农民产权认知,推动现行征地制度改革以缩小农地产权公共域,进而保护失地农民土地权益。


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