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《南京农业大学》 2009年
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农村集体建设用地流转:演变、机理与调控

龙开胜  
【摘要】: 随着我国工业化、城镇化的发展,农地非农化进程不断加快,粮食安全、环境安全和生态安全受到严重威胁。由于农民赖以生存的土地被征收,征地矛盾日益突出,农民权益受到侵害,以至于失地农民生计困难,社会安全的不确定性大大增加。在工业化、城镇化推动建设用地扩张占用耕地的同时,数量巨大的农村集体建设用地的流动受到国家严格限制,很少用于二次开发利用,未能发挥存量资源的重要作用。改革开放以后,我国市场经济体制建立并完善,城乡土地资产价值日益显化,农民集体所有建设用地的流转逐渐盛行。但当前,农村集体建设用地流转在法律上并不得到认可,城乡土地市场仍然处于分割状态,集体建设用地利用效率较低,这不能满足新时期社会发展的需要。因此,在我国统筹城乡发展、科学发展、土地节约集约利用以及保护农民土地权益等目标的指引下,加强对农村集体建设用地流转的规范、有效管理显得尤为必要。本研究通过总结农村集体建设用地流转历史演变过程,分析集体建设用地流转中事物内在的本质的必然的联系,探讨流转调控的基本原理和策略,提出了农村集体建设用地流转的制度框架和立法建议,以便推动流转交易的规范有序进行,为在农村工业化、城镇化发展战略下实现土地资源优化配置提供经验和理论借鉴。 本研究按照“提出问题”→“分析问题”→“解决问题”的基本逻辑框架进行具体分析。在本文看来,目前农村集体建设用地流转已经为理论和实践界所重视,针对各试点单位实践经验的总结,以及集体建设用地流转制度创新与改革的研究比较全面,特别是制度变迁和制度创新受到广泛关注。而农村集体建设用地流转既是土地物质载体的流转,也是土地利用权利的流转,是土地资源优化配置的必然要求,涉及土地供需均衡、权利均衡以及市场与政府干预等众多内容。土地供需均衡理论、地租地价理论、土地产权理论、国家适度宏观调控理论、系统论与控制论以及法和经济学理论在资源配置、权利结构安排、政府与市场的协调、复杂事物的发展与管理以及效率与公平的关系等领域有着深刻的阐述,对于农村集体建设用地流转的实质性内容和方法论有着重要的启示。 研究表明,我国农村土地集体所有制建立以后,集体建设用地流转经历了长期的演变过程。改革开放以前,由于实行计划经济体制,我国禁止农村集体建设用地自由流转;但随着改革开放政策的实施以及社会经济的发展,集体建设用地的自发、无序流转逐渐盛行;到20世纪90年代中期以后,农村集体建设用地流转的探索、规范管理逐步加强,促进了流转有序进行。当前,我国农村集体建设用地流转范围不断扩大,交易组织化程度不断提高,规范管理措施日益加强,收益分配逐渐向农民集体和农民倾斜,取得了显著成效。同时,农村集体建设用地流转也面临法律制度不健全,城乡土地市场不统一,公众认识不一致,配套措施缺失,具体操作困难,农民土地权益缺乏保障等挑战。因此,进一步推动农村集体建设用地流转制度改革,已极为迫切。 在农村集体建设用地流转演变分析基础上,本研究分别运用政治经济学理论、经济计量模型以及模块化方法,从形成机理、驱动机理和运行机理,即农村集体建设用地流转为什么能够形成、什么因素推动其不断发展以及流转交易系统如何运行等三个层面,系统而全面地阐述了农村集体建设用地流转机理问题。在机理分析过程中,形成机理和驱动机理更多的是关注农村集体建设用地流转的宏观方面,它们既有联系也有区别;而运行机理则深入研究完成一次流转交易的细节问题。形成机理的研究表明,农村集体建设用地流转是集体建设用地的商品属性、建筑地租以及建设用地的资本功能等内部因素和商品经济的发展、土地资源的稀缺、产业结构的变化以及分配方式的变革等外部因素综合作用的结果,并且流转的产生在时间上要早于法律的允许规则而存在,其能否形成与法律是否允许流转完全是两个概念。驱动机理分析进一步阐述了农村集体建设用地流转得以持续发展的动力问题,正是非农产业发展,农地管制制度加强,以及土地市场化程度提高,改变了城乡土地需求结构,显化了土地资产价值,促使农村集体建设用地按照市场规律进行配置,从经济和制度上驱动农村集体建设用地流转不断发展。由此可见,经济发展不但对流转的形成具有重要作用,同时还推动着流转的不断发展。运行机理分析则表明,一次流转交易从开始到完成,实际上等同于一个复杂系统的运转,这个系统包含若干基本过程且存在流转决策、要件审查、交易合法性审查、土地使用权转移等关键节点和土地登记、市场机制、公众参与等贯穿于整个过程的共同因素,时间耗费是流转经历的众多环节所带来的主要成本。 农村集体建设用地流转过程中存在的问题和客观规律表明了流转调控的必要性和依据。毫无疑问,流转调控的目的是实现资源优化配置。但不同流转调控政策的实施,其发挥作用的路径存在明显差异,政府主体间的传导路径适合于行政指令调控,中间信号变量型的传导路径适合于市场调控;而不同传导路径下的信息反馈机制以及传导时滞同样存在明显差异,这使加快流转调控传导效率,减少调控传导时滞显得尤为重要。并且单纯市场机制、数量配额控制、最低交易价格管制、收益分配制度等可供选择的调控工具中,任何一种单一的调控手段在发挥作用的同时,也可能对集体建设用地流转均衡造成不利影响。因此,农村集体建设用地流转调控需要依靠公益性用地与经营性用地调控的差异化、土地供给弹性与刚性的结合、最低价格管制的同时提高农地经营补贴、流转收益权与管理权分离、破除集体经济的“囚徒困境”等策略的配合实施。 最后,通过对流转演变、机理和调控研究成果的具体运用,本研究将相关结论上升为农村集体建设用地流转制度。本文认为,农村集体建设用地流转制度的基本结构由调控层、管理层、市场运行层和监督层等四个层面组成。在宏观调控层和管理层的前提下,农村集体建设用地进入市场发生流转交易,市场运行层因此处于核心地位,而监督层又对其他三个层面进行监控,使农村集体建设用地流转制度发挥预期作用。由于各层次相互联系且相互制约,从而形成了一个有机整体。并且,在吸纳当前农村集体建设用地流转试点相关经验的基础上,详细提出了流转的范围与条件、方式与程序、产权管理、审批管理和收益分配的一系列规则,并阐述了完善社会发展路径选择、土地用途管制、土地利用总体规划与年度计划编制、土地有形市场建设、土地征收制度改革和村民自治制度改革等配套措施的建议。 同时,本研究还提出了一些可供选择的立法建议。即,(1)立法中应该明确土地利用规划确定的城镇建设用地范围外建设经营性项目可以使用集体建设用地;(2)立法中应该明确依法取得的农村集体经营性建设用地使用权,可以出让、转让、出租或者作价入股、出资等方式流转;(3)立法中应该比照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,吸纳广东、江苏、安徽等地的成功经验,尽快出台《农村集体建设用地使用权流转管理办法》。当然,本研究对农村集体建设用地流转问题的探讨,仅仅只是为今后流转制度改革提供了一种思路,农村集体建设用地流转的规范有序开展,还需要长期的、循序渐进的实践。
【学位授予单位】:南京农业大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2009
【分类号】:F301

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