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财政支农专项资金政策绩效研究

袁波  
【摘要】:我国连续11年发布以“三农”为主题的中央一号文件,各部委、各级政府相继出台强农惠农政策。财政专项资金政策作为重要惠农政策,如何评价其绩效?绩效的影响因素何在?现有研究主要从合理性、合法性、经济性、效率性和效果性对专项资金结果进行评价,对其绩效影响因素的研究主要集中在制度、经济、管理、政治等方面。专项资金作为重要公共财政政策,实现公共价值是其质的规定性,也是其绩效评价核心。只对专项资金政策结果评价忽略了专项政策设立的必要性、合理性等关键要素。专项资金政策过程本质上是政策行为者之间的互动,政策行为者的互动构成专项资金政策的结构,结构决定其功能,功能是否有效发挥直接影响专项资金政策绩效,这正是被现有研究所忽略。在现有研究基础上,本研究构建财政支农专项资金政策绩效评价指标体系框架。以浙江省水稻生产过程中专项补贴政策为例,评价其政策绩效;并从结构功能理论探析专项资金政策绩效影响因素,进而提出改善绩效的对策建议。(1)专项资金政策绩效评价框架。评价专项资金政策问题界定,政策制定、执行、输出、监控五个阶段的绩效。在已有文献调研、专家访谈基础上,构建初始评价指标,对其信度与效度检验,确立最终评价指标。其中,问题界定评价指标为需求性;政策制定为必要性、合理性、可操作性、参与性4个一级指标;政策执行为效率性、充足性、回应性、影响力、协调性5个一级指标;政策输出为效果性、满意度、公平性3个一级指标;政策监控包括灵活性和参与性2个一级指标。在一级指标的基础上进一步分解为22个二级指标。(2)水稻生产过程中专项补贴政策绩效评价结果。对3个县(市)的44个职能部门,28家合作组织,344位农户深入调查研究表明,问题界定阶段:种粮主体政策需求差异大,88.66%受访者对补贴政策表示无所谓,100%合作组织需要补贴政策。政策制定阶段:92.3%政策不具有独一无二功能;90%以上政策目标内容不切实际、82.4的%政策内容和补贴对象不合理、100%政策目标含糊不清;53%政策不具有可操作性;100%受访者未参与政策制定。政策执行阶段:行政效率性低,60%以上专项补贴政策程序繁琐;基层人力资源匮乏,欠发达地区财力配套不足;95%以上受访者表示没有得到政策回应,96%合作社反映融资、贷款、土地流转等困难,均未得到回应和解决;96%水稻规模化生产主体知晓至少8项补贴政策,70%以上种粮散户不清楚自己领了什么补贴;上下级政府部门间信息不对称,部门间种粮补贴基础数据管理混乱。政策成果输出阶段:17项专项补贴政策并未增加农民收入、提高农民种粮积极性;94%具体政策未实现其政策目标;57.64%受访者对补贴政策没感觉,27.78%受访者对各类补贴满意;规模生产主体政策补贴收益远高于普通散户,至少70%以上利润来自政策补贴,散户每亩地拿到的补贴不超过72元;专项补贴政策“一刀切”现象严重,未根据地域差异有针对性分配。政策监控阶段:灵活性不够,部分政策执行中出现偏差未能及时调整;外部监督主体参与性低,100%受访者不关心专项政策执行情况,“人大”、“政协”、第三方监督力度弱。(3)结构功能视角下专项资金政策绩效影响因素分析。问题界定结构:问题界定主体功能未有效发挥,致使农民政策需求与供给错位;政策制定结构:党政“条块”、议行合一决策结构,致使专项政策交叉叠置、合理性差;以部门为基础的预算制度加剧专项资金政策分散化、重叠化。政策执行结构:“党政双轨”、“条块结合”的正式执行结构影响政策执行的效率、充足性、回应性、影响力;“关系主导”的非正式执行结构影响专项资金政策分配的公平性,尤其是非普惠制补贴政策。政策监控结构:内部监督为主、外部监督为辅的监督结构,影响外部监督主体的参与性及其功能发挥,难以及时调整政策偏差;重业务性考核方式忽略了专项资金政策质的规定性,加剧专项资金政策低绩效化。(4)改善专项资金政策绩效的策略。问题界定阶段:优化农民利益表达机制,强化政府信息搜索能力。政策制定阶段:完善决策权力结构和专项资金预算制度;充分论证专项政策设立合理性;优化专项补贴政策目标体系,明确具体政策目标;调整专项支出结构,减少非普惠制项目性支出,加大普惠制直补力度;减少中间环节补贴,直接对农户或土地补贴。政策执行阶段:理顺执政党与国家权力机关关系;完善政策执行主体的权力配置制度;逐步将专项补贴政策执行二级机构合并;统一、简化补贴程序;建立现代农业信息管理系统,统一管理补贴基础数据。政策监控阶段:发挥多元主体的监督功能,优化专项补贴政策考核维度。


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