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《浙江大学》 2004年
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土地利用规划的基础理论问题研究

欧海若  
【摘要】:土地问题已成为当今世界令人瞩目的重大社会经济问题,为了研究解决这一关系人类生存与发展的问题,世界各国都非常重视土地利用规划。土地利用规划被公认为是实现土地资源优化配置和社会经济可持续发展的必要技术工具。但长期以来,土地利用规划一直是作为一项社会实践活动和政府的政治行为而进行的,因此有关土地利用规划的科学研究,尤其是基础理论研究十分缺乏。这也是为什么编制土地利用规划的实践已经有半个多世纪了,各国都为此进行了艰苦的努力,土地利用规划编制的技术和手段也已经取得长足的进展,但规划的实效性却普遍很差,大多未能在实践中发挥其应有的指导作用的主要原因之一。规划是如何运作的,规划绩效的发挥受制于哪些因素,只有对这些基础问题了解透彻,才有可能采取合适的措施或手段来提高规划绩效,这些都涉及到规划的基础理论问题。多年来正是对类似规划基础理论问题缺乏研究,使得很多提高规划绩效的努力变得甚是徒劳,而规划绩效的发挥正是人们把解决土地问题的目光投向规划的焦点所在。目前,我国正处于经济转轨、社会转型的社会交替时期,同时又面临经济全球化和加入WTO的经济发展大背景,土地问题凸现,迫切需要有科学的理论来指导规划实践,提高规划绩效,解决土地问题。因此,加强土地利用规划的理论研究,尤其是基础理论问题研究,已成为目前迫切需要加以研究的重要课题。有鉴于此,本论文围绕土地利用规划绩效这一主线,展开与其相关的基础理论问题研究,以期对今后的规划实践有所裨益。本论文的主要研究内容如下: (1) 通过对土地利用规划的本质、运行机理、背景环境等的剖析,揭示土地利用规划有效作用的生成过程与生成条件,认为规划作为政府为了克服市场失灵、维护公共利益而采取的一种宏观调控手段,作为公共利益的协调者和维护者,其价值选择既要得到社会认同,又要得到地方政府的政治认同,同时还要与国家政策目标相一致,这是规划作用发生的必备条件。此外,规划作用还深受规划发生的环境的影响,包括制度环境、经济环境和社会环境。 (2) 提出了规划风险及其规避的概念与方法。由于政府决策的局限性,由于规划从业人员自身的因素、由于规划环境变化的难以预测性,规划过程具有一定的风险性。规划风险的存在意味着规划绩效的发挥难以把握。为了保证规划绩效的发挥,把规划风险降低到最低程度,有必要进行风险规避。风险规避的方法与措施包括:改进规划理念、改革规划模式、加强技术理性与制度理性的融合、重视土地利用规划过程的利益整合、改善土地利用规划赖以运行的制度环境等等。 (3) 文章结合案例,就其中的几点规避措施展开具体的研究。提出在经济全球化框架下,规划的不确定性增大,地域边界弱化,职能中心迁移,运行的市场化程度提升,因此必须施行规划战略取向、规划控制模式、规划编制方式和规划实施策略的一系列变革。 (4) 面对新的规划环境,土地利用规划的模式设计必须重视国家干预和市场机制的适度结合,重视公众参与和政治参与的有机协调,重视规划中土地利用活动限制性和灵活性的有机结合。并提出完善我国现有土地利用规划模式的初步设想:在运行上,必须要有广泛的公众参与基础,使规划具有较高的社会可接受性;在技术上,必须给予规划目标、指标、分区定位、管制规则等一定的弹性。 (5) 目前我国的公众参与规划仅处于“市民象征性的参与”阶段,面对我国公众参与土地利用规划现状中存在的一系列问题,指出在今后的土地利用规划发展中,一方面要增强公众参与规划的意识,提高其参与的积极性;另一方面则要重点对规划制度本身进行完善,保证公众参与规划的合法性及其过程的可操作性。 (6) 为了有效地预防规划风险,有必要建立规划的实施评价制度。但目前国内有关土地利用规划实施评价的研究很少,仅有的一些研究也主要集中在理论方面。因此,论文的最后就土地利用规划实施评价的指标体系和评价的方法进行探讨,并将协调度改进型模型引入到土地利用规划实施评价中。
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