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转轨经济中地方政府角色定位及其演变机制研究

汪承亮  
【摘要】:随着经济全球化进程的加快,贸易壁垒的拆除,资源和人才自由流动性的提 升,全球性政府间竞争的时代逐渐来临。政府能否创造良好的环境来吸引资金、 技术和人才成为国家或区域竞争优势的关键因素。因此,在世界各地,政府正成 为人们注目的中心。 在中国,改革发展到今天,许多深层次矛盾和问题都与政府越来越密切地交 织在一起。政府如何定位自身在社会经济发展中的角色,如何进行改革,关系到 中国是走向“好的市场经济”还是“坏的市场经济”。在此背景下,本文批判吸 收政治哲学中的政府理论、经济学中自由主义理论、干预主义理论、市场增进论、 人力资本理论、社会学中的社会资本理论、管理学中的组织理论、治理理论以及 制度经济学等相关领域的研究成果,结合以浙江省市县政府为主要观察对象的经 验观察,试图探索转轨经济中政府角色定位的基本原则,揭示政府角色生成与演 变的机制以及如何有效促进政府角色的转换。 具体说来,本文关注四个基本问题:(1) 转轨经济中政府应该扮演什么样的 角色?(2) 政府实际上扮演了什么样的角色?(3) 政府为什么会扮演这样的角 色,政府角色的决定因素是什么,政府角色的生成与演变机制是怎样的?(4) 如何进行政府改革,有效促进政府角色的转换? 本文以理论分析和实证研究相结合的方法,试图对上述问题进行比较全面和 深入的分析,主要研究工作和内容(含创新点)集中在以下几个方面: (1) 在转轨经济中地方政府角色定位问题的研究中,针对以往研究大多是 从弥补“市场失灵”的角度逻辑推演政府应该干什么,而较少深入问及政府到底 是什么,它会按照“应然”的要求去行动吗?本文首先深入到政治哲学领域探究 政府的本质,分析指出现实中的政府是社会中的暴力垄断组织,其产生与持续存 在均有深刻的集体行动逻辑,是“匪帮”与民众理性自利的结果,天然具有侵犯 民众权利和自由的倾向;政府又是必要的。因此,为防止政府对民众权益的侵犯 应将其角色定位在公共领域。同时从思想对行为的引导作用上指出,将政府建基 于“公正、平等、自由、民主”等普世价值和理性的原则之上是历史的潮流,也 是我们面临传统和现实压力时必须坚持的变革方向。其次揭示了西方经济理论在 指导政府角色定位时的预设,自由主义理论强调政府作市场经济的“守夜人”, 是预设了市场存在及其会自发扩展的,而转轨经济中不少地方(尤其是广大落后 的农村地区)还处于自然或半自然经济状态,政府面临是如何促进本地居民融入 全国乃至全球性大市场的问题;干预主义以保护贸易、市场失灵、市场不稳定为 逻辑起点强调政府干预经济,是预设了法治基础的,而转轨经济中法治并没有充 分发展,政府没有受到应有的约束,它对经济的干预常常会异化为权力的滥用而 导致更差的福利水平。因此,应强调政府通过增进市场本身的协调能力来解决市 场机制存在的问题。事实上,区域经济发展本质上是区域经济能力--居民发现 市场机会、组织资源的能力与技术能力的有机结合--的提升,区域社会经济发 展也离不开促进合作与双赢的社会资本的积累。所以,转轨经济中地方政府需要 通过提升区域人力资本和社会资本的水平来促进社会经济的发展。发达国家的经 验也支持了这一点。最后,针对既有政府角色定位研究很少提出一个根本性的原 则,本文以经验实证为基础,对转轨经济中政府角色定位的原则做了基于本土文 化的概括:以民为本,公正协调。(该部分的主要创新点已整理成论文《政府是 什么,应该是什么?—论以民为本、公正协调是政府角色定位的基本原则》发 表于《浙江大学学报》(人文社科版)2004年第6期的巧一24页) (2)在转轨经济中地方政府角色的描述性研究中,本文以浙江市县政府为 主要观察对象,运用职能文本分析、官方统计数据分析、调查研究等多种方法探 索了地方政府角色特征,并运用“主成分分析法”测算了浙江23个市县政府角 色适应市场化程度的指数,同时运用案例分析了政府角色的缺位与错位现象。实 证分析发现,一般而言,政府对经济干预越少,当地的经济发展水平越高;与安 徽相比,经济发展领先的浙江财政支出中事业费开支占比更高,而行政管理费的 开支占比更低;浙江政府在释放市场能量方面己经相当成功,但如何增进民间与 市场能力方面需要进一步加强;即使是浙江这样经济发达的地区,政府行为异化 也同样存在甚至某些地方也比较严重。 (3)针对既有有关政府角色的文献很少深入探索政府角色的形成机制与影 响因素,本文对政府角色进行了解释性分析,深入到政府治理结构、政府内的决 策机制、干部选拔任用机制、绩效考核机制的分析及其对政府角色的影响。政府 治理结构分析表明,各级政府的实际角色与各级党委,尤其是党委常委和书记的 区域治理理念密切相联:治理结构缺失对地方“一把手”及行政机关有效的监督 制约机制,是政府行为异化的制度性原因。政府决策虽然要求实行民主集中制, 但在实际中常常演化为“多集中而少民主”,民众意愿得不到有效的聚集和反映, 导致政府角色偏离社会的需要。千部选拔任用机制在提名等环节上的缺陷,使得


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