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《厦门大学》 2003年
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论转型期地方政府公共管理行为

徐承彦  
【摘要】: 改革开放以来的二十五年,是中国由计划经济向市场经济转轨的二十五年,也是中国经济持续快速增长的二十五年。如何解释中国过去二十五年的体制转轨与经济增长,是现有经济学面临的一个挑战。本论文从分析地方政府公共管理行为入手,试图为解释中国过去二十五年的体制转轨和经济增长提供一个新的理论进路。 本论文研究发现,由于在官员分类制度、选拔任用制度、绩效考核制度和职务消费制度上存在重大区别,因此,公共选择理论提出的政府官员行为模型难以适用于中国地方政府官员,必须为中国地方政府官员建立新的行为模型。为此,本论文提出了政治企业家这一概念。所谓政治企业家,就是指能够运用各种政治手段和政治资源创造性地实现经济目标的人。政治企业家是政治家和企业家的复合体,既具有政治家的本质特征,又具有企业家的本质特征。作为政治企业家的中国地方官员,其目标函数不是选票最大化,而是政治利益最大化,包括政治支持最大化和政治控制最大化,政治支持是领导支持和群众支持的函数,政治控制是政治支持的函数。 关于政府在市场经济中的角色问题,一种是自由主义的观点,一种是干预主义的观点。不管是自由主义的观点,还是干预主义的观点,都是把国家或政府看作是一个整体,都无法解释国家或政府扩大财政支出的动机。1956年,蒂伯特提出,一旦进入竞争性环境,政府与普通公司没有本质区别。中国是单一体制国家,“用手投票”和“用脚投票”难以对中国地方政府产生有效的激励和约束作用,那么,中国地方政府与蒂伯特的地方政府还有多大相似性?为了回答这个问题,本论文提出了企业家经营型政府(简称企业家型政府)的概念,即由政治企业家经营整个公共管理过程,能够像企业一样计算盈亏和创造利润,追求利润最大化的政府。本论文所称的企业家型政府是经营型政府、赢利型政府、市场型政府、创新型政府、发展型政府,与传统的管理型政府、公益型政府、调控型政府、维持型政府、稳定型政府形成了鲜明的对照。 中国地方政府之所以呈现出企业家型政府的特征,主要原因在于:首先,改革开放以来,中国地方政府始终面临财政压力,而且这些财政压力都难以依靠财政途径释放,因此,中国地方政府必须学会像企业家一样经营。其次,改革开放以来的行政性分权,特别是赋予地方政府财政剩余索取权,使地方政府 成为本地利益主体和发展主体。再次,中国改革开放以来的政治制度变迁使地 力‘政府而临事权下放过度与财权下放不足的矛盾、考核强化与事权不清的矛盾、 强化“党管千部”原则与完善地方选举制度的矛盾,这三个矛盾最终决定了地 方政府必须把目标转移到加快经济发展、提高财政收入、扩大社会就业卜。最 后,作为地方利益主体与发展主体的地方政府,必须成为本地企业的“裁判员”、 “教练员”和“领队”,与本地企业形成类似于超级企业集团的利益关系,地方 政府成为董事层取l管理层,本地企业则成为超级企业集团的经营主体和利润中 心。 本论文分析了企业家型政府的目标函数,即地方财政收入最大化、地方综 合实力最大化、辖区价值最大化。企业家型政府首先要达到的目标是地方财政 收入最大化,进而追求地方综合实力最大化。地方综合实力只是区域潜在价值, 要实现这些潜在价值,还要受到市场需求等方面因素的影响,因此,地力一政府 必然会在追求地方综合实力最大化的基础_匕追求辖区价值最大化。辖区价值 是地方综合实力与辖区价值系数的乘积。 根据企业家型政府行为模型对·些问题进行重新思考十分必要。在所有制 结构改革问题_}_,.,应该以有利于增加地方财政收入、增强地方综合实力、提高 辖区价值为评价标准来设计所有制结构改革方案。山于企业家型政府能够把提 供公共服务过程变成一个赢利过程,因此,公共财政非诚利性特点就成为4一个 需要进一步探讨的问题。不能仅仅把财政资金或政府资金当作是地方政府可支 配则‘力的全部,必须把地方政府汲取民间资金的能力充分考虑进来。中国地方 政府要在t一般意义上的四项职能之外,)Jl一!__上发展经济、平衡预算、创造环境、 组织竞争等四项职能,而且要看作是比一般意义上的四项职能更力}_!重要的职能。 本沦文讲述了昆山政府经营开发区的较为完整的真实故事,对企业家型政 府理论进行了经验实证检验。昆lJ_l的故事以个案揭示了中国地方政府在中国过 去二一卜多年体制转轨与经济增长中的突出贡献,为解释中国奇迹发生的体制原 因提供了有力的例证。从昆山故事中可以得出五点结论:第,一,一归国地方政府 面临着相同的企业家型政府的体制逻辑起点,但是,其企业家经营特征的显著 性不同。第二,企业家型政府经营过程,不仅是经济创新过程,而目.是政治创 新过程。第三,企业家型政府经营利润具有公共产品.性质。第四,制度创新是 企业家型政府获得超额利润的基本手段。第五,率先创新是决定企业家型政府 经营利润率的首要因素。 对企业家型政府进行规范与创新的重点与难点在于:(1)勿一l何设计·和建立一 个能够确保地方政府遵守市场竞争规
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