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自然垄断产业政府管制改革的中西比较研究

李青  
【摘要】:20世纪80年代以前,世界上大多数国家都信奉传统自然垄断理论的教条,对电信、电力、铁路、供气供水等传统理论认定的自然垄断行业实行严格的管制或政府垄断经营体制。从70年代末起,情况开始发生变化,以美国和英国为代表的各发达国家纷纷放松管制,实行开放与竞争政策。80年代以来,从放松市场进入和改革投融资体制开始,我国也逐步放松了对自然垄断领域的管制。尽管从严格管制到管制放松在一定程度上存在着像发达国家一样的政府干预与市场之间的替代,但是,我国放松管制的起点是计划经济体制,我国依靠放松管制来突破既有的计划体制并建立市场体制与发达国家依靠管制来克服既有的市场体制的缺陷,当然是不同的。 本文认为,政府对自然垄断产业实施干预基于自然垄断与公共性、外部性两方面的原因。两个原因相互印证与加强,为过去政府实行严格干预提供了充分的依据,干预的形式不外乎严格管制或政府直接提供。与美国严格管制传统不同,英国与我国实施都采取了国有垄断经营体制。但前者与美国管制政策的实质相同,同为治理自然垄断的一种途径,后者却是计划经济体制的题中之义。虽然细节和进程不尽相同,但各国在改革内容上仍然存在着很大的共性,这一共性为我国明确改革方向提供了有益的启示:管制改革的实质是效率原则下政府与市场关系的再调整,我国的管制改革应该是放松计划型管制与重建市场型管制的组合。尽管经过改革,我国的管制朝着市场化方向迈进了一步,但与发达国家的现状相比仍有较大差异,这些差异反映出当前我国管制现状中的突出问题。尽管进入管制有所放松,但竞争机制的作用程度仍相当有限,许多可竞争环节都没有实现真正的竞争;价格管制中存在着价格体系混乱、定价方法缺乏科学性和激励作用的问题;在管制行政和立法方面,管制机构职能不清,有“管”(管制)而缺“规”(规则)。我国的自然垄断管制与行政垄断是融合在一起的,行政垄断是导致我国改革滞后于发达国家的原因,它的维持是我国自然垄断领域改革公共选择的结果。深化改革要区分合理性因素与不合性因素。合理性因素的存在表明自然垄断领域内的改革难以一步到位,且改 内容摘要 革的深化需要考虑经济转轨中的制约因素;不合性因素则通过构建市场型 的管制制度改革来破除,改革的内容包括深化被管体企业的产权改革;构 建独立性管制机构;鼓励间接竞争;结合我国的转轨经济特征来引入激励 性价格管制;取消交叉补贴,建立新的普遍服务基金制;加强管制与反垄 断政策的配合。 本文的主要创新在于运用比较经济学、制度经济学等研究方法,从比 较的角度,在充分关注不同体制背景对管制及管制改革影响的基础上,分 析了中西自然垄断产业政府管制改革的共性与差异以及我国改革滞后于 发达国家的原因,提出了适合于我国的市场型管制制度架构。


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