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《江西财经大学》 2012年
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水资源二级产权设置与流域生态补偿研究

刘世强  
【摘要】:水是生命之源,生产之要,生态之基。水资源不仅需要满足人类的生存和发展之需,而且要满足整个地球生命体的生存和发展需要;水资源不仅具备经济价值,更具有环境、生态、审美等多样性价值。然而,长期以来,人类视水资源为自在之物,可自由免费获取,使得水资源未能得到足够的重视和珍惜,保护水资源得不到应有的补偿,破坏水环境得不到应有的惩罚。正是由于人类在水资源问题上的错误认识与相关权责界定的缺失,导致了水资源被滥用且日益短缺以及水环境恶化。因此,我国亟须重构水资源权责制度并建立流域生态补偿机制,通过重塑水资源保护与利用中的公平正义,促进社会、经济与生态、资源和环境的持续协调发展。 生态补偿概念是本文的基础。生态补偿概念的界定要以对因环境保护或环境破坏而权利利益受损者的补偿为核心要素,进而明确生态补偿是对社会主体而不是自然主体的补偿,特别是不能把生态环境建设及污染治理看作是生态补偿;生态环境建设工程的公共财政支出是否属于生态补偿要以是否包含对因环境问题而权利利益受损者补偿为标准;环境税费可能成为生态补偿的资金来源但其制度本身却并不属于生态补偿;生态补偿与生态补偿机制有本质的区别,生态补偿是个较为抽象的概念,生态补偿机制是生态补偿的实践操作设计。流域生态补偿是以公平正义为核心价值调节流域行政区域间水资源环境外部性问题引起的权利利益冲突的手段,包括对水资源环境贡献区域的补偿和对水资源环境损害区域的处罚。 从研究文献来看,在国际上与前述生态补偿含义相近的概念是生态环境服务付费,遵循谁受益谁付费的原则。国内学术界对流域生态补偿的研究更盛,但均没有从水资源产权角度予以深入研究,而是舍本逐末,忙于建构数理模型测成本、算效益,使得流域生态补偿的研究缺乏根基,难以有效实践。从理论说,外部性内部化理论是流域生态补偿产生的理论根源,外部性是在特定的经济活动中,未参与决策的一方受到了经济活动的影响,并且缺乏有效的反馈机制进行补偿时产生;当前流域上下游间的区域外部性则是产生流域生态补偿的根本原因。外部性本质是产权问题,区域外部性本质上是流域上下游行政区域间关于水资源环境产权界定不清导致,要解决外部性,关键在界定产权。因此,水资源产权制度是流域生态补偿韵制度基础。同时,实现公平正义是流域生态补偿的价值目标。在水资源保护与利用方面,上下游区域间权利与责任的严重不对等与利益冲突的根源在于相关制度缺乏应有的正义原则。解决的办法就是进行制度变革,明确流域水资源环境的权、责、利归属,在此基础上建立流域生态补偿制度,使水资源的保护与利用的相关制度具有正义性。 综观国内外的流域生态补偿实践,归纳起来,国际上主要体现为四种实践类型的经验值得借鉴:政府间合作式流域生态补偿、政府主导对流域生态保护者的直接补偿、企业参与的对流域生态保护者的补偿、环境总量控制下的市场交易补偿。但也存在的一些问题,需要我们予以完善:一是市场交易式补偿的分散性、滞后性;二是水资源补偿还有待产权理论创新的支撑;三是政府间的调控与参与力度需加强。我国的流域生态补偿实践可以归纳为三种类型:流域源头保护为主的项目补偿,流域水污染控制责任制及跨区补偿,基于水资源短缺的水权交易补偿。其中以项目补偿为主,以水污染控制为目标的流域跨区补偿实践呈明显上升趋势,水权交易补偿模式还只是在特定区域内存在。三种实践类型各有优势,对于调节上下游区域间的利益矛盾、促进流域水生态资源环境的可持续利用起到了较好的效果,但也存在诸多缺陷,如未从关键因素—水资源产权设置入手解决区域外部性问题,未从断面水质水量出发建立系统的水资源补偿机制。亟待在实践中进行水资源产权制度创新,在水资源单一国家所有制的基础上丰富与明晰水资源环境权益,以建立完善的跨区水资源环境补偿机制。 就现实中的水资源产权制度而言,核心是所有权问题。水本是天然之物、自然所生,没有原始所有人;同时,水资源因其在流域人类生存中所具有的公共资源属性及其流动形态,也决定了它在现实社会中不应成为任何个人的私有财产。因此,各国均依据国家主权以法律的形式将领土范围内的水资源确认为国家所有,或设置为代表全体公民利益的国家所有,以保障每个公民的用水权益,从而使国家成为水资源最初始的所有者,并构建为国家对水资源形成必要的宏观管理权。 从历代的水资源产权制度看,我国有着水资源单一国家所有制和统一管理水资源的传统;新中国成立后,在我国生产资料曾长期实行单一公有制的制度路径下,水资源自然为单一的国家所有。因此,水资源的终极所有权和宏观调控管理所有权也就理所当然地由国家享有。但是,目前的问题是,这种笼统的国家所有,导致的是水资源的具体所有权主体权属不清,水资源的相关权责无法得到明确界定:一方面,水资源属国家所有,国家有权全面支配和调动、分配水资源,水源地政府与居民无权干涉,只能被动接受;另一方面,笼统的国家所有规定使水资源成为全体人民的共有之物,人们可以通过分水政策免费获得或超低价无节制使用水资源,同时又借水的流动属性不负责任地排放污水。这严重淡化了水资源保护意识,也使涵养与保护水资源行为得不到补偿,导致了典型的“公地悲剧” 当前,学术界虽然已在研究水资源产权及流域生态补偿问题,但均是以默认笼统的水资源国家所有为前提,使用的“水权”“初始水权”“水资源产权”等概念,均是立足于政府根据人口与经济发展无偿分配水资源政策基础之上,研究水资源使用权或取水权,而缺乏对水资源所有权问题的进一步研究。因此,目前国家的水资源所有者权益,实际已被虚置而无法得到有效管理和利用,从而加剧了我国可利用水资源的短缺和水环境的不断恶化。 流域生态补偿亟须水资源产权制度创新。应明确水资源国家所有权的内涵是其基于主权性质对国内水资源的“终极宏观调控管理所有权”,而非财产权意义上的所有权。《物权法》中所有权指“所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利”,其权利主体为自然人或法人,国家在一国之内不具备独立的法律人格。因此,水资源国家所有权,在国与国事务中才能体现所有权中的诸多权利。但在国家领土内部,国家所有权主要体现为国家对水资源的“终极宏观调控管理所有权”。所谓“终极宏观调控管理所有权”,是指国家依据公平原则,为维护全体人民的共同利益,对水资源行使宏观管理的权利,它由国务院水行政部门行使并作出的安排,具体包括国家对水资源宏观管理的立法权、社会发展规划权、水资源生态补偿实施权、水资源配置权和执法惩治权,从而保证水资源及其环境的可持续利用。 明确水资源的“区域财产收益权”。我国大部分流域都具有跨行政区域特征,每一江河水资源为其流经地的各级政府所实际支配、占有和使用,各区域都具有相对独立的利益,存在激烈的区域竞争,必然引发跨界水资源与水环境冲突,造成水资源与环境危机。因此,国家所据有的水资源所有(初始)权,应在其宏观管理中依据法律和各地区的经济利益进行再分割,将它具体分割为财产收益、处分和使用等各项权能;其中“水资源财产收益权”本是一种“区域财富”,应明确为水资源贡献区地的“财富收益”,改变这种“区域财富”的所有权,势必影响财富分配的公正公平。 现实中的国家所有水资源是按地区人口与经济发展无偿分配,以上游为主的水资源贡献地区无形中被剥夺了“水资源财产收益权”。国家法律笼统规定各地方政府承担保护水资源环境的责任和拥有利用资源环境的权利,但水资源保护与资源利用之间却存在明显的冲突;上游地区相应承担过多的保护水资源环境的责任,而享受较少的利用水资源环境的权利,下游地区则相反;上下游间责任与权利严重不对等。长此以往,上游必然置法律规定的保护责任于不顾,利用其流域上的天然优势,过度利用水资源量和水环境排污容量,造成流域生态环境恶化。 这里的关键问题是,水资源具体的权责在区域间界定不清和有违公平公正。目前国内流域生态补偿的相关实践,主要立足从水质责任制角度出发,但由于没有水资源权责制度的支持,缺乏足够合理的依据,且偏离流域生态补偿之应有含义。因此从逻辑上讲,完整的流域生态补偿框架,应首先对上游贡献合格的水资源给予资源性补偿,然后才是基于断面水质的奖罚责任制。 国家在履行水资源宏观调控管理所有权职责时,要秉持维护社会公正的首要原则,充分考虑水资源贡献区域的利益,首先在法律制度上承认区域水资源的贡献,把水资源具体的财产收益权分配给水资源环境贡献区域,从而建立起水资源的国家终极宏观调控管理所有权与区域水资源财产所有权的二级产权制度,使水资源贡献区域获得应有的资源收益;然后再根据人口、生态、社会发展和市场机制等因素,将水资源所有权的具体使用、处分等权利在流域各行政区域间进行下一个层次的分配。 在建立水资源二级产权制度的基础上,构建流域生态补偿机制。要借助目前流域管理对水质与水量的准确测量技术,根据流域断面设置,将流域水资源区分为“出境水”、“入境水”、“生态水”、“洪水下泄水”、“源区水资源贡献水”、“区域水资源贡献水”;形成水资源贡献水=入境水-出境水-生态水-洪水下泄水,从而计算出流域源区和中间区域的水资源贡献水量,以便实施对流域区间“水资源贡献水”进行不同补偿标准的生态补偿,首先使流域源区和中间区域获得水资源财产收益;在此基础上,再根据河流生态要求与流域水量使用权分配,建立严厉的水质水量奖惩责任制和水权交易机制,为在全流域建立系统、完整的水资源跨区补偿机制奠定较为科学的制度基础。 在这里,流域水资源生态补偿奖惩标准的高低至关重要,标准过高无法推行,标准过低,发挥不了作用,但理论研究中保护水资源的直接投入成本、发展机会成本、环境生态价值、地区差别、政府财力状况、经济发展阶段以及水资源价值等等均可列为考虑因素或具有借鉴意义。至于最终结果,则可要看相关政府间的谈判与博弈。 国家整体统筹和实施流域水资源生态补偿工作。跨行政区流域水资源及其生态补偿的实施,因其鲜明的公共物品形态,构成了国家及其政府必须承担的基本职能。应依据流域范围由上级政府主导推动,下级政府承担具体实施:跨省的大中型河流的流域生态补偿由中央政府推动,省域内中小型河流的流域生态补偿由省级政府推动,各自成立流域生态补偿委员会负责资金的筹措、使用、管理和监督,补偿资金由政府筹措。 本文选取在中央政府主导下已经实施流域水环境补偿的跨皖浙两省的新安江流域作为案例,分析已有补偿实践的问题,并采用上述理论和框架予以重新建构,探索新安江流域生态补偿新模式。现有新安江流域补偿机制实质是简单的对赌协议,只涉及水质,不涉及上下游间的水资源产权问题,更没有对水资源进行补偿,没有充分体现权、责、利的统一和公平的正义。重新建构的结果是从水资源和水质两方面确定产权归属及利益补偿,中央、浙江省、安徽省均需提高补偿力度。
【学位授予单位】:江西财经大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2012
【分类号】:X37

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