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《江西财经大学》 2002年
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政府规制的均衡分析

陈富良  
【摘要】:政府规制制度是指政府机关对产业实施规制活动及规范政府、企业、消费者三者关系的一整套行为准则,它是由政府规制活动所涉及的各类主体——政府、企业、消费者——选择和决定的,反过来又规定着它们各自的行为,决定了它们行为的特殊方式。所谓规制均衡,是指规制者、被规制者和受规制政策影响的消费者对既定的规制安排的一种“满意状态”,因而无意也无力改变现行规制安排。从政府规制的供求关系上看,规制均衡是指,在影响规制供求的因素为一定时,规制供给适应规制的需求。而影响政府规制的供求的因素主要有三方面:一是成本,如规制制度设计与实施的成本效益约束。当能够证明政府规制的有效性时,规制安排的存在才是合理的。二是利益集团,当受规制的产业利益集团认识到按照现有的规制安排能够获得收益(如垄断收益)时,现有规制安排的改变就会受到利益集团的反对;但如果产业利益集团认识到改变现有规制安排它们能够获得在原有制度下得不到的利益时,改变现有规制安排的动力就显而易见。三是既有规则,政府规制是在既定的政治法律框架下实施的,同时又受到非正式规则如习惯、惯例、意识形态等的约束,当规则发生冲突时,规制安排的调整也在所难免。因此,规制均衡是政府的规制安排在成本效益约束、利益集团博弈和规则冲突下的、在一定时点上的稳定状态。当上述因素改变以及政府规制赖以存在的经济环境(如自然垄断本身)发生变化时,规制均衡演变成规制非均衡,此时,政府规制制度的安排也要进行相应的调整,以迈向新一轮的规制均衡。 一 新制度经济学关于制度均衡的论述为我们讨论规制均衡提供了一个框架。舒尔茨将制度定义为管束人们行为的一系列规则。作为人们交换活动和发生联系的行为准则的制度,也是一种博弈规则。制度的博弈均衡观把社会制度定义为一种社会所有成员认同的社会行为的规律性,它规定了在一些特定和经常出现的情况下的行为,它要么是自我监督,要么由某种外部权威监督。这样,制度虽然也被称为行为规则,但这些规则是内生于经济过程,作为博弈的结果而产生的,而不是由政治或立法过程外生制定的。对制度的需求源于制度的稀缺性,对制度的供给则取决于政治秩序提供的制度安排的能力和意愿。而这种能力和意愿又主要取决于一个社会的各既得利益集团的战略结构或力量对比。制度变迁的供需分析框架描述了经济人的成本收益比较和利益集团在制度变迁与制WP=11度均衡中的作用,利益因素也是制度变迁中路径依赖形成中的深层次原因。 而规制经济学中关于规制均衡的观点则是泾渭分明。政府规制的公共利益理论表明,对政府规制的需求是一种社会的公共需求,政府规制制度的供给是政府出于对社会公共需要的反应,是对社会公正和效率需求所作出的无代价、有效和仁慈的反应。市场一旦出现失灵,政府就能够代表公众作出一定理性的计算,并推出和实施规制政策。此时,规制达到均衡。而在规制均衡的过程中,政府规制的成本和效益被忽略不计。而政府规制的部门利益理论表明,规制制度的需求是由产业利益集团出于自身利益的需要而产生的,规制制度的供给则是政府为产业利益集团的利益服务而设计和实施的。按照施蒂格勒的这一观点,政治家提供并实施了产业利益集团所谋求的规制政策,表明规制市场达到了短期均衡。而佩尔兹曼则认为,政治家谋求的是选票多数的最大化,所以规制市场的长期均衡则要求政治家、立法者和规制者、产业利益集团和消费者利益集团三者均处于满意状态。而无论是短期均衡还是长期均衡,政府规制的成本与效率都被置于首要考虑的因素。与施蒂格勒和佩尔兹曼不同,贝克尔则更关注于利益集团之间的竞争。他认为,决定规制活动的是利益集团的相对影响,规制主要是用来提高更有势力(更有影响)的利益集团的福利。 但是,在转型经济中,由于经济转型本身的特性、代议制的不完善所可能导致的政企同盟、以及规制制度本身的矛盾和缺陷,佩尔兹曼等人所描述的那种规制均衡,可能并不存在。而在现实中,政府规制制度总能在一定时期内保持相对稳定和延续性,这表明规制均衡又是一种客观存在。那么,这种规制均衡又是由什么决定的呢? 借鉴新制度经济学的制度均衡论,并对施蒂格勒-佩尔兹曼-贝克尔的规制均衡论进行修正之后,我们发现,政府规制制度的均衡是成本效益约束、利益集团博弈和规则冲突的结果。 二 成本因素是影响制度变迁的核心因素,成本和效益制约着规制制度的均衡。政府规制的成本包括直接成本和间接成本。直接成本是指规制实施过程中的组织成本;间接成本则可理解为是规制实施后所造成的效率损失和机会损失。在政府规制的每一个行政程序中都包含了大量的交易费用,加什和哈恩做过出色的估算。政府规制作为一种制度安排,其效益首先表现为制度效率,这包括规制本身的效率:规制本身的运行所需成本及其所带来的效益(成本是否最低)和规制对社会经济发展的影响。从实际效益看,政府规制的效益可区分为私人效益和社会效益。前者是指被规制者通过规制政策所获得的私人利益的极大化程度,后者是指政府规制使得在市场失灵下发生的非效率性的资源配置和非公正性分配得
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