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《山东大学》 2010年
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检察建议法制化研究

吕涛  
【摘要】:检察建议是一个比较“中国化”的法制现象。国外检察机关的建议基本上属于公诉职能的范畴,主要适用于刑事诉讼活动之中;而在我国检察建议则负有多元化的功能。通过历史考察,检察建议与检察职能之间具有内在的联系,检察职能是检察建议的直接根据,检察建议是检察职能的表现形式之一。一定的检察建议总是体现一定的检察职能,检察建议随着检察职能的日益完善而得到了丰富发展。检察建议的基本定位是立足检察职能、结合执法办案,不能重蹈历史上“一般监督”的覆辙。当然,以发展的眼光来看,检察职能的转型发展势必带动检察建议的同步发展;反过来,检察建议的创新实践也会推动检察职能的进一步拓展与完善。 “检察职能——检察建议”这一研究思路不能脱离我国的检察制度以及宪政体制的内在规定性。从法理上分析,检察建议是检察机关在履行检察职能的活动中,针对妨碍检察目的之实现的有关违法行为或者诉讼活动事项、以及可能再次引发违法犯罪的隐患问题,以书面形式,向特定的被建议对象提出纠正、处理或者改进工作意见的检察行为。在我国人民代表大会制度下,检察建议以检察权为基础、依托乃至后盾,是一种手段性的检察行为。就其性质而言,检察建议是检察机关的一种表意行为,分别表达了参与诉讼、法律监督和预防违法犯罪的意思主张,属于权力行为,兼具强制性和说服性,产生程序意义上的法律效果。与一般检察行为相比,其自身特征表现为法律依据的概括性、法律地位的从属性、法律关系的协商性、法律行为的弱权力性、法律效果的不确定性。通过对目前检察建议多元化的适用范围和纷繁复杂的法律依据的系统梳理,以检察职能为分类依据,检察建议应分为参与诉讼类检察建议、法律监督类检察建议和预防违法犯罪类检察建议。三类不同的检察建议又各有不同的特点,分别适用于互向性的诉讼制约关系、单向性的法律监督关系和派生性的检察指导关系。如果把检察建议按照法律监督类到参与诉讼类再到预防违法犯罪类的顺序排列,那么就存在一个强制性逐渐趋弱、而说服性逐渐增强的状态。三类检察建议分别配合和辅助各自对应的检察职能在实践中发挥了延伸执法效果,推动社会治安综合治理和反腐倡廉建设,彰显检察工作的社会价值;完善检察手段,形成“刚柔相济”的监督方法,实现法律监督的“软着陆”;提高诉讼效率,回应人民群众的司法需求,及时实现公平正义;强化法律监督,稳妥拓展法律监督的范围,促进依法行政和公正司法等一系列重要功能,但由于检察建议自身的法制化程度不高,检察建议在实践中美誉与毁誉同在,亟需改造。通过与司法建议、行政建议的比较分析,法院的司法建议的法制化程度及其面临的问题与检察建议大体相当,而且二者在适用范围上有着相当大的重合度,很有整合的必要;行政建议的理论与立法则比较成熟,值得检察建议在制度完善上深入借鉴。 作为一项“实践中的权力”,检察建议的完善和发展面临着法制化的重要任务。无论从现实的必要性、根据的合法性、理论的合理性、还是客观的规律性等几个层面上来看,检察建议法制化发展具有正当性基础。检察建议法制化的首要任务就是立法,尽快解决因法律依据不足造成的理论上认识不统一、实践中权威不高、功能结构失调、适用范围混乱、运行程序失范等问题,使检察建议在法理上所具有的正当性及时转化成为制度上的“合法性”,进一步提高正当性水平,并以此来推动检察建议在实践中逐步走向成熟和完善。其中,法律监督类检察建议和主要的参与诉讼类检察建议应当转化为检察职权行为,预防违法犯罪类检察建议属于检察指导或检察服务行为,不作为检察机关的法定职权。着眼于检察职能从“诉讼型”向“宪政型”的转型发展,检察机关应当发挥一个宪政机关的制度功能,不仅仅继续发挥参与诉讼的职能,更应当全面展开法律监督职能,将法律监督的范围涵盖至行政执法活动和立法活动。随之,检察建议也应当从诉讼活动中走出来、扩展于检察机关对行政执法活动和立法活动的监督。 稳妥起见,检察建议法制化的进程应当明确思路、循序渐进、分步实施,目标模式是国家专门制定《检察建议法》。之前,可以选择一些过渡性举措。一是修改和完善《人民检察院检察建议工作规定(试行)》,既要对应检察机关诉讼参与职能、法律监督职能和预防违法犯罪职能等不同职能确立不同特点的检察建议,又要对检察建议以及检察意见、纠正违法通知书的适用范围进行协调安排,避免它们交叉混用或不合理使用的现象。二是联合会签有关规范性文件,对于诉讼活动中检察建议的实施问题,特别是民行再审检察建议、更换办案人的建议、量刑建议等,最高人民检察院应与最高人民法院、公安部、司法部等联合或者分别会签有关规范性文件;对于行政执法活动中检察建议的实施问题,最高人民检察院应与国务院联合会签有关规范性文件。三是引导和促进地方立法,通过人大系统来积极促进和规范地方人大的相关立法活动,进而推动国家层面的统一规范立法进程。四是推进国家修法和立法解释,把检察建议分别写入《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》之中;对于立法活动中检察建议的实施问题,应由全国人大常委会作出立法解释、进行授权,将检察建议明确定位为提起违宪审查的一项专门权力。五是大力推动专门立法《检察建议法》。《检察建议法》的总体思路是进一步充实和强化法律监督类检察建议,尤其要总结完善诉讼监督的检察建议,重点拓展监督行政执法活动的检察建议,合理规定监督立法活动的检察建议;巩固和简化参与诉讼类检察建议;调整和弱化预防违法犯罪类检察建议。最后,本文提出了《检察建议法》学术建议稿。按上述思路,基本框架拟为五部分,第一部分“总则”,主要规定了立法宗旨、检察建议的内涵、检察建议的基本原则等;第二部分“检察建议的内容、对象和适用范围”,主要就法律监督类检察建议、诉讼参与类检察建议和预防违法犯罪类检察建议作出规定;第三部分“检察建议的实施程序”,主要规定了检察建议的主体、管辖、审批、送达、备案、督办、救济、变更或撤销以及检察建议活动中的调查取证等问题;第四部分“法律责任”,从被建议对象、检察机关两个方面分别进行规定;第五部分“附则”,规定其它有关事项,从而形成了较为系统的立法建议文本,以期为检察建议法制化发展提供有益支持。
【学位授予单位】:山东大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2010
【分类号】:D926.3

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