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地方治理视角下的省管县改革研究

祁晓丹  
【摘要】:本文以地方治理的视角分析省管县改革问题,指出中国地方治理中市场经济的发展与公民社会的成长是由地方政府培育、引导并推动的结果。而地方政府间权力的配置是影响地方政府绩效的关键因素。因此地方政府权力的合理配置就成为推动中国地方治理发展的前提和首要任务。本文将研究对象聚焦于省市县间的权力配置,通过梳理市管县体制、省管县改革下的省市县权力配置情况,指出省管县改革的目标是在省市县关系中引入治理的思想,走向府际治理。 市管县体制是目前省市县政府间权力配置的一般模式,在特定的历史时期发挥了重要作用。加强了对县的行政管理,促进了城乡问经济的融合,推动了城市化的发展步伐。然而伴随着经济社会的发展,这种权力配置模式已越来越明显地呈现出各种弊端。这首先体现在,一些地级市薄弱的经济基础无法有效的带动县域经济的发展;其次,在市县博弈中,县因为被管理的地位,常处于劣势地位;再次,县乡基层政府严重的财政困难;最后,过多的行政层级造成行政效率的低下与行政成本的增多。 为了能有效解决市管县体制带来的这些问题,以浙江为代表的经济发达地区,通过以放权为主的一系列的改革,调整了省市县间的权力配置,优化了地方治理结构,形成了一种接近于省直管县的体制。浙江省管县改革的实践促进了全省经济,尤其是县域经济的快速发展,行政效率得到显著提高。然而浙江这种以权力下放为主的省管县改革,在行政权力结构没有大的变动之前,这种单纯通过政府间向下的放权又可能带来新的问题。如引发县变区化、县县之间的恶性竞争、各地区更加严重的重复建设等问题。因此,必须要寻找一种新的路径,使省管县改革能真正符合市场经济发展的要求。 本文认为,在省管县改革的实践中,有必要引入治理的思想,从根本上调整权力在上下级政府间、政府与市场、政府与社会之间的配置,同时在政府间治理结构中更多地嵌入合作、沟通、协商等要素,形成府际治理。在具体的路径选择上,第一要转变政府职能,合理界定政府一市场一社会的关系;第二要以县(市)为基础合理划分地方各级政府的职责权限;第三要完善省管县改革的各项配套制度建设,如优化政府组织结构、建立起协调机制、做好人员分流工作等。


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