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我国地方政府协同治理研究

刘伟忠  
【摘要】:协同治理是指在一个既定的范围内,政府、经济组织、社会组织和社会公众等以维护和增进公共利益为目标,以既存的法律法规为共同规范,在政府主导下通过广泛参与、平等协商、通力合作和共同行动,共同管理社会公共事务的过程以及这一过程中所采用的各种方式的总和。 协同治理理论兴起于上世纪90年代初,如今已成为许多国家政府治道变革的路径选择。从全球范围看,它是政府治理绩效不彰、公民社会不断壮大、公民民主意识和能力不断增强、电子政务日益发展等背景下的产物。从中国实际看,改革开放为我国带来了经济的迅猛发展、政治改革的渐趋深入、文化艺术的全面繁荣、民众生活水平的巨大提高。但随着改革的逐步推进和社会的急剧变迁,各种社会问题与矛盾日益凸显和加剧。近十年来,党和政府虽励精图治、锐意进取、不断创新,但成效尚未得到全面体现,尤其是地方政府的公共管理困难重重、步履艰难。客观地说,很重要的原因之一就在于地方政府还未能摆脱政府单极治理的桎梏,府际间、政府与社会和公民间不仅没有形成足够的共识与协同,相反时常处于矛盾和冲突之中而难以自救。因此,以马克思主义的立场、观点、方法为根本指引,以当代中国地方政府的治理实践为研究基础,从行为、制度、利益等视角系统研究当代中国地方政府治理的协同趋向,既是对我国地方政府治理的理论体系的丰富和拓展,也可对我国地方政府协同治理的实践提供有益借鉴。 协同治理作为一个现代社会治理的命题,是社会治理模式自反性认同中的一个基本趋向。在现代性社会重建进程中,协同治理理论的生成及其在中国社会的生根成长有其丰富的理论渊源。首先,马克思主义的合作思想不仅拓宽了协同治理研究的视野,为我们从生产力、生产关系与人的全面发展视角更为深入地研究协同治理提供了经典准则,而且也为我们开展协同治理理论研究提供了方法论基础,马克思主义合作思想中所体现的普遍联系的观点、变化发展的观点、矛盾的观点等无疑为我们研究我国协同治理提供了重要的方法论指导。其次,协同学作为一门新兴的横断学科,协同学横跨自然科学和社会科学,具有非常广泛的适应范围,它不仅为人们解决社会与经济、工程与管理、科研与生产等诸多领域中所存在的大量的复杂问题提供了一个全新的思路和途径,也为地方政府协同治理过程中相关利益主体的协同转换过程提供了直接的理论基础。尤其是协同学原理中关于自组织和人工装置的统一性理论为协同治理机制的设计提供了有效的思想指导。再次,多元主义民主理论对现代代议制民主和西方利益集团政治的描述,用分权来保障民主,反对权力垄断的主张,认为在一个民主社会的政治体系中,多样并独立存在的团体有效参与政策过程,是维持民主政治存在的极为重要的条件等观点为协同治理提供了理论借鉴。此外,晚近兴起的政策网络理论试图对单元行动者途径和多元行动者途径的整合,其所强调的无论是中央政府、地方政府或民间社会中的目标团体都可能在某项公共政策议题中形成密切的交互依赖、共生共荣的网络关系;这种共生共荣的网络关系是基于相互的需要,各自拥有其目标与资源,因而采取不同的策略,在公共政策执行中取得不同的优势地位;这种网络关系可能来自于个别行动者之间的人际互动,也可能来自于中央政府某部门与某工业领域的结构互动,更可能是国家机关与民间社会的互动等观点为协同治理提供了直接的理论支撑。 我国地方政府的协同治理具有迫切的现实需求和重要的时代价值。面对我国社会转型和社会典范的变革,需要我国政府的治理范式从效率行政转向民主行政、从控制导向转向服务导向、从政府的单独治理转向政府与社会的共同治理、从权力集中转向适度分权、从人治转向法治。治理范式的转换为我国地方政府走向协同治理提供了契机。在服务型政府的构建过程中,现代公民的培养、民主法治建设的推进、党的执政能力的提升和政府优质服务的提供等既是服务型政府的核心内容,也为地方政府协同治理提供了坚实基础。中国公民社会的兴起不仅推动着我国民主政治的发展和执政理念的创新,也推动着我国政府治理范式的转换以及政府与社会的良性互动,它既为改革我国传统的政府单极治理模式提供了强大的社会动力,也为走向地方政府的协同治理准备了必要的社会条件。地方政府治理过程中存在着诸多“有令不行、有禁不止”,“上有政策、下有对策”等政策执行阻滞的现象,不仅导致政策既定的目标无法得到很好实现,有时还会产生与政策目标相反的社会效应,进而致使社会公众对政府的信任度下降,政府权威流失,甚至产生合法性危机。通过协同治理改革现有的政策执行模式,提升地方政府的政策执行力成为需要迫切解决的重大课题,也为地方政府走向协同治理提供了强大的内在动力。我国地方政府协同治理的推进具有重要的时代价值,集中体现在协同治理有助于社会公众民主意识的增强和民主参与能力的提升、有助于政府职能转换的推进和服务型政府的达成、有助于公共物品和公共服务的优质提供、有助于公共政策的优化和政策效能的实现。 府际间的良性互动与合作是地方政府协同治理的“发动机”和“方向盘”。府际协同基本目标在于增进公共政策的传输,提升政府的治理能力,透过治理过程的协同建构社会资本并发展更为多样优质的备选治理工具。地方政府的府际协同一般包含纵横两个向度。从我国目前的纵向府际协同来看,存在着中央协调机制缺乏和地方协同的意愿及能力不足、地方政府的财政不足、中央与地方权职不清,本位主义严重、公共事务的复杂化导致中央与地方协同的困难等问题。中央与地方政府的纵向协同的实现需强化结构、利益和信息间的协同。由于地方间利益的冲突、合作机制的不完善、制度环境的缺乏、考核目标的偏向以及政绩观的扭曲等原因,导致我国地方政府间呈现出竞争甚至是恶性竞争的博弈日益趋强,而相互合作的协同关系却日趋衰弱的态势,严重影响了国家整体治理的综合效应的实现。要降减我国府际间横向协同过程中存在的“公用地悲剧”与“集体行动的困境”,在地方政府间通过重复博弈形成良性的竞合关系,最终达成有效的协同,需要提升中央政府的调控功能、建构长效的府际协同机制、厘清利益分享及补偿机制、修正地方考核与晋升机制。 政府治理的实践已然证明:政府单极治理,或者说仅仅依赖于政府的内部协同显然无法很好解决当下复杂化与多样性的社会公共问题。这就需要地方政府的治理在体制内有效协同的基础上进行外向性拓展,寻求与政府之外的市场、非营利组织及公民间的有效协同,即实现跨域协同。首先要实现政府与市场的协同。政府与市场都不是万能的,政府失灵与市场失灵的不可避免性以及政府与市场的互补性成为政府与市场协同的现实根源。以我国具体国情为依据,以国外成功实践为借鉴,我国地方政府与市场的有效协同可以优先选择公共部门民营化、政府契约外包、特许经营等方式。其次,要实现政府与非营利组织的协同。非营利组织是介于政府与市场之间的一种组织形态,按照现代公共管理理论的观点,政府与非营利组织都是社会公共事务管理的主体,两者形成良好的互动关系有助于公共管理效能的提升。我国地方政府与非营利组织的协同要遵循国情为本、政府主导、渐次推进的原则,通过合理区分地方政府与非营利组织职能领域、协调地方政府与非营利组织利益关系、界定地方政府与非营利组织责任关系、建立地方政府与非营利组织的互信关系等途径来实现。再次,要实现政府与公民的协同。中国作为一个千年文明古国,在政府与公民的关系上经历了“统御”、“管制”到走向“互动”的历史嬗变。在现实中,我国政府与公民的关系存在着地方政府角色定位不够明晰、政府与公民间的沟通交流不畅、相互协同的意识和能力不足等问题。在人民主权与人民民主的政治原则下,政府与公民的协同要以相互平等、相互信任和良好合作为前提,藉由重塑地方政府的公共服务权能、完善政府与公民协同的制度安排、培养公民主动参与协同的意识和能力等路径增进地方政府与公民的协同。 不可回避的是,地方政府在协同治理的展开过程中亦如统治或管制型模式下政府管理会遭遇诸多困境一般,也会存有可治理性、合法性、有效性及问责难等许多问题与障碍。因此,对协同治理可能出现的失灵必须从信任与社会资本、参与和包容、领导和赋能等治理元素进行元治理。作为一种新的治理模式,协同治理未来的趋势与作为主要依重于制度的重构,在协同治理体制变革方面,主要在于迈向多层次治理体制、建构协同合作机制、建立整体型政府及发展多中心治理体制;在协同治理网络架构方面主要侧重于协同治理工具的转移与建立伙伴协同的治理网络;在协同治理发展上则进一步扩大地方分权程度、强化地方政府治理(执政)能力、构建地方事务的参与治理结构等;同时将不断创新和打造完备的地方治理问责机制。


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