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转移支付、财力均衡与基本公共服务均等化

李凡  
【摘要】:改革开放以来,我国经济飞速发展,代表经济总量的国内生产总值指标2011年达到47.21万亿,经国家统计局测算2012年更是高达51.93万亿,相比于1978年的3645亿,增长了100倍以上。于此同时,民众要求分享改革成果,人人享有政府提供的大致相同的基本公共服务的呼声也越来越高。但是我们应当看到,近年来公平的目标不但没有实现,各方面的差距反而逐渐加大,这其中主要包括基本公共服务的城乡差距和地区差距,这些差距是由于自然条件、历史原因、制度原因造成的,客观存在,需要政府发挥积极作用,承担起基本公共服务达到均等化的历史重任。 中国是中央集权制的国家,中央政府承担着发展和稳定的双重职责,既要讲求经济增长的效率,又要维护分配的公平,实现地区间和城乡间公共服务均等化的目标,可谓是重任在肩,但是根据事权划分,这些职责的实现更多的是依靠地方政府的具体实施落实。1994年分税制财政管理体制改革之后,财力更多的向中央政府集中,地方政府的事权范围多而广,但是财力相比来说不足,并且不同地区差异巨大,无法与事权相匹配。实现公共服务均等化的目标,需要中央政府提供财力支援,因而中央政府对地方政府的纵向转移支付成为增加地方政府财力,均衡地区间差异、体现中央意图的重要手段。政府间纵向转移支付制度的产生,从根本上说源于财政分权所导致的政府间财力失衡,财力失衡导致地区间的基本公共服务均等化目标无法实现,所以需要转移支付制度的合理设计以便促进地区间基本公共服务均等化供给。本文主要关注这样一个问题:中央对地方政府的转移支付是否能促进基本公共服务均等化水平的提高?在政府基本公共服务均等化的目标指引下,应该如何完善转移支付制度?本文将对全国除西藏外的省市区的基本公共服务均等化水平和以山东省为例对市级政府提供的基本公共服务均等化的水平进行评价,在两级层面上对上述问题进行研究。 本文共分七章,具体各章内容如下: 第一章,导言。简单介绍本文研究的背景和意义,并介绍全文的结构和创新点。 第二章,转移支付促进基本公共服务均等化的相关文献综述,介绍基本公共服务均等化的内涵、理论依据、度量方法和影响因素,对财政均衡以及财力均衡的理论和实践进行描述,在基本公共服务均等化实现方式中更看重财力均衡对公共服务能力均等化的重要作用,在实现地区间财力均衡问题上突出转移支付的重要地位,并对转移支付促进基本公共服务均等化问题的研究汇总,并从效应方面介绍了转移支付对地区间公共服务均等化的影响。 第三章,转移支付促进公共服务均等化的内在机制。先介绍转移支付制度的发展过程,现行转移支付的主要形式,着重分析了转移支付制度与实现基本公共服务均等化之间的联系,认为转移支付制度是实现基本公共服务均等化的重要手段,而实现公共服务均等化是转移支付制度的主要目标,并且介绍了其他国家运用转移支付促进公共服务均等化的实践经验,从理论和实践上得出结论,转移支付制度的合理设计是可以促进地区间公共服务均等化的。但是在我国目前的中央政府转移支付的设计能否存进地区之间公共服务的均等化,还需要进行实证检验。 第四章,转移支付和基本公共服务均等化的现状分析,首先对转移支付制度的实施情况进行调查,对中央对地方政府的转移支付变化趋势进行研究,并根据全国地市县分类转移支付情况进行分析,发现现行转移支付在数额和结构方面存在的问题。对我国基本公共服务的均等化程度进行测算,以省市区一级政府为对象,建立省级基本公共服务指数测度体系,从社会保障、公共卫生、基础教育、基础设施、环境保护、科学技术与公共文化七个方面入手,建立起包含7个一级目标、20个二级指标在内的地区基本公共服务指数测度体系,得出结论,2000-2011年我国不同省市区的基本公共服务均等化指数有升有降,前几年呈现.单边增长的态势,近几年波动较大,省际的基本公共服务均等化水平有所提高,尽管在2007年达到最高点之后变异系数略有缩小,地区间基本公共服务均等化程度有所提高,但并不是很明显,在2009年下降之后2010年迅速上升,在2011年又进一步缩小,愈加表现出地区间基本公共服务的公共水平变化较大。 第五章,转移支付促进公共服务均等化的实证分析。通过普通而板固定效应模型检验中央对各省级政府的转移支付对省级公共服务均等化的影响,发现:财力性转移支付对基本公共服务均等化产生显著的正效应,税收返还也对基本公共服务均等化产生正效应,而专项转移支付、税收收入、预算外资金收入、预算支出、人均GDP、物价因素作为控制变量对基本公共服务均等化的效应不显著。 第六章,山东省级转移支付对各市公共服务均等化的影响。将转移支付层级扩展到省以下,检验省际转移支付对17个城市的公共服务均等化的影响。在检验之前,首先建立山东省各市基本公共服务均等化测度的指标体系,由于数据的可得性不同,选用比省级基本公共服务均等化指标体系更为简单的指标,得出山东省基本公共服务均等化指数,并且利用2007-2009年山东省17个市的面板数据检验了省级对下转移支付总额以及分项转移支付额对省以下基本公共服务均等的影响,得出以下结论:人均GDP对山东省内基本公共服务均等化的效应显著;转移支付对基本公共服务均等化的促进作用不明显,不管是转移支付总额还是分项转移支付来看效果都不明显,预算性收入、预算性支出作为控制变量对基本公共服务均等化的效应也不显著。 第七章,完善转移支付制度,促进公共服务均等化的思路,阐述了我国促进政府间基本公共服务均等化的路径选择主要就是改革转移支付制度,这是解决政府财力失衡问题,促进政府间基本公共服务均等化目标实现的重要途径,应该稳步推进。考虑到各地区之间自然条件差异、经济发展水平差距、政府财力有限的现实,基本公共服务均等化的实现是个长期过程。在完善转移支付促进基本公共服务均等化的思路部分,提出完善中央政府转移支付制度的措施包括:合理划分政府的事权范围;深化财政体制改革,增进政府服务职能;完善转移支付制度;加快法制建设步伐,依法实施转移支付。提出要确立两种不同的转移支付模式;为基本公共服务均等化项目安排专项转移支付等。并且提出具体转移支付的设计方案,包括均衡性转移支付方案设计,专项转移支付方案设计。 本文的研究方法包括:第一,运用统计方法,选择政府在基本公共服务各领域当中的典型指标,构建指标体系,运用层次分析法和主成分分析法,测量省级及市级基本公共服务均等化水平。第二,运用普通面板固定效应模型,选择多个样本进行计量分析,发现转移支付确实能够促进基本公共服务的均等化提供。 本文的主要观点包括:第一,比较完整论述了全国以及省一级政府转移支付与地区间基本公共服务均等化的关系,指出转移支付是实现地区间基本公共服务均等化的主要方式。第二,论述了转移支付促进公共服务均等化的内在机制,指出转移支付制度对促进地区财力均衡的作用有助于实现公共服务均等化。第三,实证检验了我国转移支付是促进公共服务均等化的重要影响因素,并提出了有助于提高地区间基本公共服务均等化的转移支付制度完善措施。 本文的创新主要表现在:第一,本文在已有理论框架基础上,构建了转移支付对地区间基本公共服务均等化影响的综合分析框架,从理论上将转移支付、财力均衡和基本公共服务均等化放到一个的分析框架,分析通过转移支付制度的设计,最终如何促进基本公共服务均等化实现,在这个框架中,政府转移支付制度是实现基本公共服务均等化的重要手段,基本公共服务均等化是转移支付制度优化的最终目的,在两者中间,还有一个重要的媒介,财力均衡是在转移支付促进基本公共服务均等化的作用机制中起到主要的传导作用。第二,本文比较系统地检验了转移支付对地区间基本公共服务均等化的影响,既研究了中央对省级政府转移支付对省际基本公共服务均等化的影响,还研究了省以下转移支付对市级际基本公共服务均等化的影响。第三,本文根据不同层次转移支付对相应地区间基本公共服务均等化的影响,提出了转移支付制度进一步完善的总体思路,并在此基础上,提出了转移支付的具体设计方案,包括均衡性转移支付的设计方案和专项转移支付的设计方案。


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