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土地资源配置的经济效应分析

吕玉霞  
【摘要】:中国经济正处于从高速到中高速的增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”阶段。在此阶段,中国经济发展的重要任务是实现增长速度换挡和结构转型。截至2013年,中国经济总量达到56.88万亿元人民币,作为世界第二大经济体,经济总量巨大导致生产要素供给约束趋紧。据测算,1992-2000年和2001-2009年土地供给对经济发展的贡献率分别是13.93%和26.07%(叶剑平、马长发和张庆红2011)。作为生产要素的土地与经济各方面都存在密切的关系。伴随经济高速增长,土地价值攀升成为GDP重要组成部分(中国经济增长前沿课题组,2011)。合理的增量供应结构可以改变不合理的存量结构,各个国家的政府往往利用土地这一特性使之适应于现代经济社会发展的需要和城市自身的性质、类型。中国土地资源配置方式的演变经历了一个复杂的历史过程。在改革开放后,逐步形成以市场发挥基础性作用的土地资源配置方式,其核心是通过征收土地使用费、土地出让金等土地有偿使用的机制调节土地资源的配置,促进土地资源的节约、集约利用。特别是2007年土地出让收入管理制度改革后,“收支两条线”管理制度将全部土地出让收入收入地方国库,纳入地方政府性基金预算。中国对于土地资源的配置市场化程度也逐步加深,与之同时,中国房地产行业的发展经历了鼓励或限制等一系列调控措施,行业总体发展相对比较平稳。本研究旨在考察土地资源配置所产生的各类经济效应。从微观角度,考察土地资源配置对制造业转向投资房地产行业的产业空心化效应和对制造业空间布局的排序效应;从地区层面,考察土地资源配置和土地成本上升是否对产业转型升级形成了“倒逼机制”;从地方财政角度,讨论土地资源在住宅、商业和工业等方面的配置对土地财政的效应以及土地财政对地方税收负担的效应;在多部门和地区经济发生联系的空间均衡框架下,考察土地资源配置对地区和行业GDP和社会福利的一般均衡效应。房地产发展与房价和地价的快速上涨引起房地产部门和制造业部门产品之间相对价格的变动,由此引发资本、劳动力等生产要素在两个部门和区域之间的流动。从制造业企业微观角度,土地资源配置引发两个微观效应,一个是土地资源配置吸引制造业上市公司向房地产行业投资引起空心化效应,另一个是土地资源配置造成地区间土地价格差异诱发制造业上市公司空间转移引起排序效应。基于2007-2013年制造业上市公司数据研究发现,无论是采用当期、三年平均或滞后一期的指标,主营业务资产收益率与房地产投资呈现负相关关系,制造业上市公司投资房地产很大程度上是因为其主业收益率过低。受房地产繁荣影响的主要是成立时间较短的制造业上市公司,而那些成立时间较长的公司,可能由于盈利模式已经比较成熟,反而较少参与投资房地产业务。基于异质性企业空间分布的研究,实证分析证实了排序效应的存在。子公司所在地平均工业用地出让价格的系数均显著为正,这意味着平均工业出让土地价格每增加一万元,公司的生产效率提高0.012%,这证明了排序效应的存在。同时,从第一到第三年,子公司平均工业用地出让价格的排序效应逐年升高,而到第四年则逐步消失。从区域角度,土地政策和价格能够发挥对产业转型升级的倒逼作用。政府如果执行严格的土地出让政策和较高的工业土地出让价格,会降低用地效率低行业的相对收益,“倒逼”生产要素转向其他部门,而如果政府执行宽松的土地规制政策,这一“倒逼”机制就完全没有作用。我们利用全国各地市数据,讨论土地资源配置是否形成了对产业转型升级的倒逼机制。研究发现,市场力量主导所形成的倒逼效应强于政府主导的机制,劳动力成本上升对工业增长的抑制效应和对第三产业的促进效应同时并存,而依靠政府发挥作用的环境规制和土地约束并未形成有效的倒逼机制。从地方政府角度,土地资源已经成为地方政府财政收入来源的重要组成,“土地财政”已经成为中国经济转型发展中的重要问题。1994年分税制改革后形成的财政集权为土地财政奠定了制度性基础,而降低由于财权和事权不对称形成的财政收支缺口则是地方政府大搞土地财政的一个重要动因。土地财政一方面可能会降低地方政府的税收激励从而减轻地方税收负担水平,另一方面地方政府优化各类土地征收策略而可能增加地方税收负担。我们利用各地市数据分别检验了住宅、商业和工业三类土地出让在地财政机制中发挥的不同作用,并讨论了土地财政对地方税收负担的效应。关于各类土地价格对于土地财政作用的研究表明,2007-2013年间土地财政依赖度普遍较高并且年度间波动比较大;土地价格对土地财政依赖度提高有正向的影响,总体上,工业土地出让价格对土地财政的贡献最大,其余按贡献度依次为住宅土地出让价格和商业土地出让价格;在2007-2010年间房地产投资活跃时期,土地价格更容易推升土地财政依赖水平,而在2011-2013年间房地产投资下降时期,土地价格对士地财政依赖水平没有显著影响。关于土地财政对税收负担影响的研究表明,土地出让金比例会降低地方税收占比和企业所得税占比,但影响系数在经济学意义上可以忽略不计,而对营业税占比、增殖税占比和个人所得税占比统计系数不显著。从税收负担角度考虑,“以地生税”机制并没有发挥太大的作用。而基于投资缓慢调整期(2011-2013年)的分析则表明,土地财政依赖程度降低,税收负担却有所上升。另外,约简模型(Reduced Form)只能描述均衡结果,而刻画土地出让价格变动如何达到新均衡的过程只能由结构模型(Structure Model)实现。我们的模型引入多个部门建立投入一产出之间的联结,并将投入划分劳动力和土地两类要素,土地仅可在部门间转移,而劳动力可在地区和部门间转移,讨论土地资源配置的一般均衡效应。基于中国地区和产业一般均衡模型的研究发现,土地出让价格变动对社会福利的影响也通过三个渠道实现。首先,由于出让土地价格变动引起的基本生产率变动会影响所有部门由消费加权的TFP。其次,出让土地价格变动引发的劳动力流动影响投入要素组合中劳动力成本的占比,最后,土地价格变动和生产率变动通过国家财富组合收益和个体实际收入进而影响社会福利。本研究从四个方面拓展了已有研究。理清了房地产业发展对于制造业上市公司的空心化效应和排序效应,填补了已有研究尚没有从公司层面提供空心化效应和排序效应的直接证据这个研究空白;从土地作为一类重要生产要素的角度出发,考察了土地等各类成本上升对产业转型升级的倒逼效应;讨论了各类用地价格在土地财政中发挥了不同作用,深化了关于“以地生税”机制的认识,并考察了土地财政对税收负担的影响;建立了中国的地区和产业一般均衡模型,分析土地资源配置对地区GDP和社会福利的影响过程。


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