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环境规制绩效的区域差异研究

臧传琴  
【摘要】:工业文明的不断推进与经济的快速发展在给人们带来丰裕的物质享受的同时,其副产品——环境污染则使人类经济发展的绩效大打折扣,不仅使经济增长的可持续性越来越脆弱,并且越来越危及人类社会的生存与发展。特别是进入20世纪后,一系列重大环境事件的发生,使环境问题越来越引起人们的关注,各国政府和国际组织也迅速行动起来,积极采取措施,加强环境规制。由于环境的公共物品性质和环境行为的外部性,进行环境规制、加强环境保护无疑是政府的一项重要职责。政府环境规制对环境质量的作用机理主要表现有三:一是环境规制对消费者的收入分配效应。随着政府环境规制的加强,一些资源耗费多、环境污染重的消费品的价格将会上升,而资源耗费较少、环境污染较轻或无污染的产品的价格相对下降,从而会产生一种收入分配效应,促进人们的消费方式从单纯的物质消耗转化为对提高生活品质和注重自然环境的健康方面消费,这有利于培养人们的“绿色”消费观念和“绿色”消费行为。二是环境规制对生产者的生产结构调整效应和技术创新效应。买方市场条件下,政府环境规制在引导消费者转向“绿色”消费的过程中,也间接影响生产者进行“绿色”生产,增加“绿色”产品的产出,从而调整和优化产品结构,即产生产品结构的调整效应。另外,为了应对政府的宏观调控政策和市场需求的变化,生产者也会加快“绿色”技术创新,一方面是为了消化掉因环保税收增加所带来的成本上升,另一方面也是为了适应经济社会发展的潮流,为未来在环保领域占据技术领先地位、保持市场竞争力奠定基础,即产生技术创新效应。三是政府环境规制的自我循环强化效应。环境规制的主体是政府,被规制的对象是造成环境污染的生产者和消费者,是自上而下实施的一种政策措施。随着消费者和生产者的环境保护意识不断增强,产品结构和产业结构越来越向节能环保方向发展,消费者的消费方式和消费结构越来越环保、健康,整个社会将越来越形成一种注重环境保护的理念和氛围。在这种情况下,社会要求政府加强环境保护的呼声会日益高涨,进而进一步推动政府环境规制的加强。也就是说,政府环境规制政策的实施在一定程度上将会使政府推动的环境规制工作形成一种良性的循环强化效应,从而放大政府环境规制的效果,更好地提升环境质量。中国的环境规制正式起步于20世纪70年代,并在之后逐渐走向规范化和制度化,环境规制机构、环境法律法规、环境规制方式逐渐健全和完善,政府在环境保护方面的财政投入大幅度增加。在政府环境规制不断加强的情况下,中国废水、废气、固体废弃物等污染物排放的达标率逐年提高,单位GDP污染物排放量明显下降,环境恶化的趋势得到明显遏制。尽管中国在环境规制过程中付出了很大努力,并取得了较大的成绩,但仍存在较大的改进空间。不仅如此,事实上,中国环境规制绩效还表现出明显的区域差异性:从基于综合指标的环境规制绩效来看,2010年之前的大部分时间里,中部和西部地区的环境规制绩效高于东部地区,但从2010年开始,东部地区的环境规制绩效开始明显超越中部和西部地区;中部和西部地区的环境规制绩效很相近。从基于具体指标的环境规制绩效来看,单位产值的水污染、大气污染和固体废弃物污染均呈现出明显的区域差异:西部地区最高,中部地区次之,东部地区最低。考虑到中国自西向东经济发展水平逐渐提高的现实,说明东部地区在很大程度上实现了经济增长与环境的“双赢”,而中西部地区则尚有较大的改进空间。进行环境规制绩效分析,首先要明确环境规制绩效评价体系。环境规制绩效评价体系主要包括三项内容:一是确定评价主体。评价主体包括外部评价主体和内部评价主体,但应以后者为主。二是确定评价方法。评价方法主要有经济影响评价法、成本——受益评价法、数据包络分析法(DEA)等。鉴于环境规制的特殊性,本文选择经济影响评价法对环境规制绩效进行评价。三是确定评价指标。根据目标一致性、完备性、可行性、可比性、针对性等原则,在确定多个分解指标的基础上,利用主成分分析法将多个分解指标合成一个综合指标,以客观反映环境规制绩效的真实水平。在前面一系列规范分析与现实描述的基础上,有必要借助于经验数据进行相应的实证研究,因为基于实践基础上的实证研究远比逻辑推理更有说服力。鉴于此,本文基于公共产品理论、外部性理论、规制俘虏理论、公共选择理论、环境库兹涅茨曲线等理论知识,采用实际调查、理论研究、实证分析、实验示范等方法,以环境规制绩效为研究对象,运用1995-2014年全国29个省、市、自治区的面板数据,实证分析环境库兹涅茨曲线的区域差异,以及环境规制对污染产业影响的区域差异,以期从不同侧面反映和印证环境规制绩效在区域间的不同表现。最后,实证分析环境规制绩效的影响因素并进行稳健性检验,从深层次探析环境规制绩效区域差异的影响因素。实证研究发现:(1)统计区间内,三大区域及全国的环境库兹涅茨曲线并非呈严格的倒“U”型,而是呈“∽”型曲线。相对而言,在东部地区突破倒“U”型部分的拐点较晚,但环境库兹涅茨曲线较为扁平;中西部地区虽然较早突破倒“U”型部分的拐点,但环境库兹涅茨曲线较为陡峭。(2)环境规制对污染密集型产业影响的区域差异主要表现在两个方面:一是污染密集型产业的区域分工优势差异清晰,东、中、西部地区集中度比较高的污染产业分别为资本和技术密集型产业、劳动密集型产业和资源密集型产业。二是中国的东、中、西部地区污染密集型产业在经济中均占有相当高的比重,但产业带动值区域差异较大,东部地区甚至分别达到了中部和西部地区的3倍和5倍。(3)在影响环境规制绩效的诸因素中,经济发展水平和产业结构与环境规制绩效正相关,而能源结构、污染治理水平和外商直接投资与环境规制绩效的关系不确定,东中西三大地区由于具体情况不同而表现出明显的地区差异。为了进一步优化和协调区域环境规制绩效,本文的对策建议如下:从中央政府的角度看,应建立区域间协调机制、实行差异化区域环境规制政策、改革地方政府激励模式、加大对技术创新的扶持力度;从地方政府的角度看,应进一步调整产业结构、优化能源结构、优化外商直接投资结构、吸取其他国家和地区的经验教训。


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