共享经济背景下网约车政府规制路径研究

【摘要】：互联网与大数据技术的发展催生了社会经济的重大变革,以合作共享理念为核心的共享经济产业正以爆发式速度裂变成长,成为重塑全球经济形态的新力量。共享经济为社会发展注入创新动力,但同时也带来社会治理难题,自产生之日就备受争议的网约车正是当下共享经济的典型示例。网约车是出行领域一场深刻的产业变革,在传统出行市场供给存在巨大空缺的情况下,网约车以其即时匹配、即时交易等优势打破了传统出租车市场垄断,沿袭计划经济时代管制模式的传统出租车迅速受到冲击。市场失灵是政府干预的正当起点,网约车虽获得了民众欢迎,但其无序发展却引发尖锐的社会矛盾与冲突,网约车规制的必要性认定已达成普遍的社会共识。而真正的难题是如何规制,从如今已经尘埃落定的中央与地方立法来看,该问题未得到正确回应。对与传统行业有全然不同特质的网约车,中央与地方立法本能地将其纳入传统规制模式下,没有改变规制的传统路径依赖,使网约车的创新发展受到阻碍。网约车是新时期引发产业结构变革、提供经济增长新动能的重要产业,政府必须深入研究并审慎思考网约车规制的正确路径。本文即以该视角进行研究。本文共分为四部分。第一部分,介绍共享经济背景下网约车政府规制现状,并对地方政府不同的规制政策进行分析。中央立法侧重于制定原则性与框架性规范,明确了网约车规制的总目标,将规制权限更多下放至地方并鼓励地方创新规制方式推进网约车发展。但政策的落实出现了偏差,地方立法普遍呈现出规制过度局面。究其原因,既有城市道路交通、人口密度因素的影响,也与传统行业俘获、政府对创新产业的包容度因素有关,亦或是政府规制能力不足等因素制约。第二部分,分析现阶段网约车政府规制存在的问题,主要问题有以下三个方面:一是网约车行政许可设定权具有合法性缺陷,以部门规章形式设定的网约车行政许可没有上位法依据,逾越了部门规章的规定权限:二是网约车事前准入条件具有违法性,地方政府增设的车辆与驾驶员准入条款内容存在违反《立法法》、《行政许可法》、《劳动法》等上位法问题;三是网约车政府规制理念陈旧,表现为规制手段沿用传统模式而怠于尝试新的规制方式、地方保护主义色彩浓厚、重事前许可、轻事中与事后规制,致使规制下的网约车营运模式更加向传统行业靠拢,网约车的共享经济属性严重削弱。第三部分,研究网约车政府规制的原则,政府规制应当遵循法律优先与法律保留原则,将法治理念贯彻于行政活动始终;遵循平等原则,为网约车与传统出租车营造公平竞争的环境;遵循比例原则,规制应兼顾公共利益的实现与保护网约车行业主体利益;遵循公众参与原则,使规制制度内容更加符合民意。第四部分,阐述网约车政府规制的优化路径,这也是本文的重点,本文从六个方面提出建议。一是调整网约车政府规制理念,政府规制理念调整需要经过一定时间的缓冲期,政府对新事物要有深入了解的过程、不断的经验积累,以实现规制与创新、政府与市场的关系平衡,明确网约车与传统出租车的不同定位,深入把握网约车的共享经济属性。二是降低网约车准入门槛,事前审查的目的是确保用户申报信息的真实性,政府只需作出底线监管,在较低的准入门槛之下严格审查车辆与人员的真实信息。三是建立“专职”与“兼职”分类规制制度,使参与数量更多、范围更广的兼职司机的合法权益得到更好维护。四是建立网约车合作规制体制,形成以平台自我规制为主、政府规制为辅的合作体制,并建立网约车行业协会,让不同主体共同参与网约车规制任务。五是丰富网约车事中与事后规制手段,包括加强数据手段规制、完善信息披露制度、发挥软法规制功能。六是完善网约车规制法律体系,中央既要做到对地方的充分信任,也要加强对地方的领导与监管。在正确划分央地规制权限的基础上,形成中央框架性立法与地方因地制宜立法相结合的制度安排。