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《山东大学》 2009年
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我国开发区管理体制问题研究

雷霞  
【摘要】: 我国开发区是改革开放政策的产物。自1984年开发区建立迄今,我国开发区已经走过了20多个年头。在过去的20多年里,开发区从无到有,由弱及强,几经波折,取得了巨大成就:经济实力不断增强,外向度日益提高;产业集聚效应明显,高新技术产业日益壮大;高效集约利用土地资源,产出效益水平较高;推进了城市化建设,改善了投资环境;创新管理体制,探索发展社会事业。从实践的效果看,开发区有力地推动了我国的经济社会发展,实现了创办开发区的初衷。 但不可否认,开发区发展的同时也暴露出一些发展进程中的不足。1992年、1999年以后,全国两度兴起了各类“开发区热”,开发区的数量急剧膨胀,各种问题层出不穷。面对开发区的热潮,国家于1993年、2003年对全国各类开发区进行了清理。清理整顿以后保存下来的开发区,面临着如何提高“综合竞争力”的问题。决定开发区综合竞争力的因素很多,但软竞争力的高低是关键因素。一个开发区能否成功,当然取决于对生产要素的吸引能力和优化配置能力如何,但是,归根到底取决于开发区管理体制所创造的软竞争力,有一个好的开发区管理体制,即使没有资金、人才和技术,也可以吸引过来;相反,没有好的开发区管理体制,即使有资金、人才和技术也会流失。 经过20多年的发展,中国的开发区经历了特区模仿、全面建设、清理整顿、平稳发展四个阶段,形成了三种相对独立的、具有中国特色的管理体制:“政府主导型管理体制”、“企业主导型管理体制”和“政企混合型管理体制”,三者各有特点,既有共性,也有区别。但总体来讲,它们都区别于传统行政管理体制:管理机构精简,管理人员精干,管理理念先进,工作效率高等,三种管理体制都在特定时期为开发区的发展提供了体制保障和推动力。 但是,也应该看到当前开发区所处的政策环境、经济环境和竞争环境都发生了很大变化,使原来有效的开发区管理体制面临新的挑战,而开发区管理体制自身也存在的一些问题:一是开发区管委会行政主体地位不够明确,缺乏全国性法律规定,其行为的合法性受到质疑;二是开发区管委会管理职能权限模糊,作为开发区管理体制最大优势和标志的“封闭式管理,开放式运行"无法实现,管理权限范围不明确、关系不顺畅、开发区管理委员会自主权限不足,制约开发区的快速发展;三是管理体制向传统行政体制回归严重,管理机构日益膨胀、工作效率下降,管理方式行政化、工作作风官僚化,管理人员创新意识、改革意识和服务意识减弱,开发区正在丧失或已经部分丧失原来的生机与活力。这些问题的存在严重影响了开发区综合竞争力的提高,制约了开发区的深入发展。 究竟如何认识当前我国开发区的管理体制?如何深刻剖析开发区管理体制中存在的上述问题?国际上开发区管理体制的经验有何借鉴意义?以及如何对开发区管理体制提出改进和创新的政策建议?这不但成为政府需要认真对待并尽快解决的实践问题,也成为学者需要深入思考和研究的理论问题。因此,本文的选题意义在于:科学界定开发区及其管理体制的基本内涵,为科学解读相关概念奠定基础;准确诊断我国开发区管理体制的现有问题,为全面把握开发区管理现状确定视域;深入分析地方开发区管理体制建设现状,为宏观视察开发区发展困境寻觅素材;认真思索开发区管理体制改革措施,为推进我国开发区良性发展提供参照。 根据课题的研究需要,采用多种研究方法,主要有文献研究法、比较研究法、历史研究法等,此外,为了使论文更加形象和具体,还需采用实证与个案研究方法对聊城开发区管理体制的变迁、现状等问题进行了探讨,以加深对开发区管理体制的类型和变化的理解。 开发区管理体制存在上述问题,原因是多方面的:一是我国尚未颁布全国性《开发区法》,各开发区的运行仅仅依靠各地《开发区运行和管理暂行规定》等地方性法规和管理条例,法律效力低;二是开发区外部功能主体管理缺位,尤其在社会管理与服务上,政府及其相关部门未尽其责,而社会中介组织发育又不健全,管委会被迫承担了太多的社会管理和服务职能;三是开发区管理体制迫于开发区功能扩张的压力、传统行政体制“内聚”的干扰以及经济利益和观念的因素,使开发区新的管理体制处于经常不稳定的状态,在“路径依赖”的引力下,渐渐地回归到传统的管理体制上。 开发区管理体制问题的存在,致使开发区难以实现真正意义上的“封闭式管理”,开发区可持续发展乏力。显然这些问题若不能及时得以纠正解决,必将进一步影响开发区的后续发展,开发区的优势将大打折扣甚至完全丧失。 国外开发区管理体制为我们提供了可资借鉴的经验。在国外,各国政府制定全国性法律以保障开发区管理者的行政主体地位及职能权限、政府的主要职能在于有限度的宏观调控而非用行政手段对市场进行干预、促进企业和科研机构参与开发区的建设、管理体制上采取“小机构,大服务”的组织原则等,这些做法都取得了良好的收益。我国开发区管理体制的创新,应该借鉴国外开发区成熟的经验和有益的做法,并根据本国和本地区的特点有所为有所不为,以保持各自的特色,这就要求:一是加强开发区法制建设。以全国性法律明确开发区管委会的行政主体地位,明确开发区领导体制和决策机制、机构设置条件和程序;二是明确开发区的管理职能和权限,建立统一和权威的外部管理机构,并科学设置开发区的内部管理机构;三是加强开发区的公共服务职能建设,打造电子化开发区“政府”,提高开发区的工作效率,大力发展非营利性公共服务组织和积极扶持社会中介组织,减轻开发区社会负担;四是赋予开发区管理的创新试验权,设置弹性化组织机构,实行弹性化人事管理制度,避免开发区的机构臃肿,提高开发区的工作效能。只有多措并举,不断创新开发区行政管理体制,开发区才能永葆生机与活力,才具有较强的综合竞争力,也才能不断创造辉煌业绩。
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