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非营利组织“第三次分配”的财税激励制度研究

周旭亮  
【摘要】: 20世纪70年代西方国家出现福利危机,非营利部门作为福利国家中政府行动的替代性工具受到了极大重视。北美和欧洲学术界对非营利组织的研究急剧增加。在东欧,前共产主义政体解体之后,非营利组织也得到了高度关注。20世纪80年代始,伴随着非营利组织勃然兴起,国际学术界掀起了研究第三部门的热潮。围绕着非营利组织的组织理念(或组织动机)、组织角色、组织合作与发展等问题,国外学者提出了“志愿者行为说(Susan Rose-Ackerman,1996)”、“弥补市场失灵(Henry B.Hasmann,1980)”、“缓解福利社会危机(Jeremy Rifkin,1996)和参与民主政治说(Anthony Giddens,1991)”等一系列关于非营利组织“第三次分配”功能的理论学说。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinom.Ostrom)因探讨超越于政府和市场之外的公共事物合作治理秩序和机制而获得2009年诺贝尔经济学奖。她在集体行动制度演进与公共池塘资源的自主治理制度研究中涉及了大量非营利组织的资源配置活动。非营利组织的日益发展与壮大引发了学者们对于非营利组织在社会资源配置中的地位、在提高社会福利中的作用等问题的更深层次的思考。论文在考察我国非营利组织发展现状和借鉴国内外学者关于非营利组织学术成果的基础上,研究我国非营利组织“第三次分配”的财税激励制度。为我国非营利组织财税法律制度的最终建立寻找理论依据的同时,针对现阶段我国政府为规范非营利组织发展出台的相关财税法规、条例中存在的问题,系统、科学的提出有效性改良对策。 通过建立非营利组织的定价模型,笔者发现,在平均成本定价法下,商业化运作的非营利组织可以通过替代政府征税完成一部分公共品供给职能,且它的供给效率比政府税收的社会再分配效率要高。借鉴基数效用论的函数设计思想,通过设定Bergson-Samuelson社会福利函数的具体形式,笔者构建“非营利组织‘第三次分配’的社会福利模型”,对非营利组织“第三次分配”和政府“第三次分配”的社会福利效应进行比较。按照非营利组织资金或收入取得的方式不同可以将非营利组织划分为商业型非营利组织和捐赠型非营利组织,以及介于两者之让的混合型非营利组织。商业型非营利组织按照平均成本定价法生产经营,并将获得的收入用于公益性事业时会产生“双重福利效应”。一方面,平均成本定价法可以使非营利组织发挥最大生产能力,挽回营利性企业生产时损失掉的那部分剩余价值,在社会生产过程中产生“第一重福利效应”。另一方面,非营利性组织按照其服务宗旨将商业运作的收入用于公益性事业,使得社会弱势群体的福利提高,从而提高整个社会福利,在社会分配中产生“第二重福利效应”。捐赠型非营利组织获得外部捐赠或政府资助供给持续且充足的条件下,能够以低于成本价的方式提供公共服务。非营利组织的现金募捐、实物募捐及自营利润的捐助用来救济社会贫困、残疾等特殊群体时都会提高社会的福利水平。在募捐的现金与实物折现等价的前提下,非营利组织现金募捐的社会福利效应高于实物募捐的福利效应。非营利组织“第三次分配”的最优社会福利效应与功利主义或平均主义的社会福利函数效应不同,它首先并不强制要求社会成员财富分配的绝对平均化,而是建立在自愿捐赠基础上的储蓄分配净尽(即通过“第三次分配”的财富转移,使富人不再拥有额外储蓄),以便各种资源都能被充分用以提高社会福利。非营利组织现金募捐的社会福利效应与政府强制征税后用来提供公共品的福利效应相比,二者的大小取决于不同社会群体对于私人品或公共品的需求强度,与需求曲线的形状密切相关。一般来说政府的强制性征税虽然可以向社会提供较为充分的公共品,但是征税会给纳税人带来较大的痛苦,与自愿捐赠相比,其结果会造成纳税人较大的福利损失。而且税收的横向公平决定了穷人和富人同样需要纳税,这种财富转移方式有可能无法提高穷人的福利,反而会降低穷人的福利。非营利组织募捐的自愿性会给捐赠者带来较少的福利损失,在政府的支持下可以筹集更多的募捐款项给社会的特殊群体。可见,非营利组织的“第三次分配”与政府的“第二次分配”功能存在互补性,非营利组织的“第三次分配”活动对于提高社会福利起到很好的补充作用。在从计划经济向市场经济的转型过程中,初次分配的“马太效应”使得基尼系数会快速突破0.2以下居民收入分配高度平均的状态,进入0.2-0.4之间居民收入分配均等化相对合理区域。但是,初次分配过于强调高效率,如果任其发展,最终会使得基尼系数突破0.6,进入居民收入两极分化,社会动乱随时发生的危险状态。因此,当一国的基尼系数在0.4-0.6之间变动时,政府就应该着眼于利用社会第二次分配和第三次分配的“均等化效应”进行居民收入再调解,逐渐缩小社会成员之间的收入差距,使得居民收入的基尼系数退回0.3-0.4之间比较合理的水平上,以维持社会经济秩序的正常运转。 政府对非营利组织的财政激励机制包括项目委托机制和财政补贴机制。在不同产品市场状态下,产品的供给曲线与需求曲线弹性决定了政府补贴对象的最终获益程度。政府要针对不同的产品市场类型选择适当的补贴形式,使得最大部分的好处直接由消费者获得,而不是非营利组织获得,以实现政府财政补贴的目标。政府对非营利组织的税收激励机制包括非营利组织商业化运作的税收激励机制和社会捐赠的税收激励机制。对非营利组织的商业化运作实行减免税、鼓励加速折旧等优惠政策时,非营利组织的实际所得税率会低于名义税率,投资会增加,即政府的直接和间接税式支出对非营利组织实物投资具有正向激励效应。政府对非营利组织的税收激励机制,在制度设计上要限制非营利组织偏离其服务宗旨的行为,并且保证非营利组织社会捐赠收入与政府鼓励社会捐赠的税式支出的差额为正值,这样才能够起到扩充社会再分配资金规模的效应,而不会使得第二、三次分配的资金总额产生漏损。 与国外非营利组织的财政扶持力度相比,我国非营利组织对政府的财政扶持具有很强的依赖性,政府是我国非营利组织的生命补给线,政府财力支持对我国非营利组织的发展是不可或缺的。我国政府对非营利组织的财政扶持方式以直接拨款和专项补贴为主,与非营利组织的项目合作较少。笔者采用协整分析我国民政费支出的财政收入弹性,获得我国民政费支出的财政收入弹性系数为1.145,即我国实际财政收入每增加1%,用于实际民政费支出的财政收入安排将增加1.145%。格兰杰因果检验和脉冲响应分析结果表明,我国财政用于支持非营利组织发展的民政费用支出与财政收入呈正相关关系。在现有制度框架下,财政收入的增加在随后的5年内会导致用于扶持非营利组织发展的民政费用支出的增加,该效应在第2年达到最大值。 与国外的非营利组织税收激励制度相比,我国的非营利组织相关税收立法不完善。从发达国家经验来看,政府很少直接参与公益慈善事业,主要是通过政策的制定,特别是通过税式支出政策加强对公益慈善事业的引导与激励。发达国家从法律上定义和区分不同类型的非营利组织,将非营利组织普遍纳入税收征管对象。发达国家税法严格区别对待非营利组织商业化运作行为,并且给予非营利机构捐赠者优厚的税收减免待遇。我国政府要借鉴国外经验提高对本国非营利组织税收优惠的幅度,就需要计算出我国非营利组织潜在的税式支出规模。而一国政府能够在多大程度上对非营利组织施以税收优惠,取决于本国非营利组织的最高宏观税负水平,它构成了一国政府对非营利组织潜在税式支出规模。笔者运用BP神经网络模拟出2005-2007年我国非营利组织年增加值分别为855.26亿元、1176.3亿元和1417.4亿元,宏观税率分别为15.591%、16.34%和19.03%,进而可以计算出2005-2007年我国政府对非营利组织每年潜在的税式支出规模是133.3439亿元、192.2545亿元和269.7737亿元。这意味着这三年期间,如果我国政府要提高对非营利组织的税收优惠力度,则国家让与非营利组织的最高税式支出额即为上述计算出来的非营利组织潜在税式支出额。它们分别占第三产业年宏观纳税总额的1.43%、1.39和1.42%。


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