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《中国海洋大学》 2010年
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集体土地流转的冷思考

相焕伟  
【摘要】: 城市化进程的加快以及农业规模化、集约化经营的需要,迫切需要加快集体土地流转。学界也为此做了大量研究,普遍认为应加快集体土地流转,不仅要解除法律中有关集体土地流转的限制性规定,更要创新集体土地的流转方式。然而,集体土地流转也带来了诸多问题、威胁着集体土地所有制。集体土地流转是指土地权利的流转,是指土地产权在不同经济实体之间的流动,即土地所有权或土地使用权在不同经济实体之间的流动,包括集体土地所有权流转和集体土地使用权流转;前者主要是指土地征收,后者可分为集体建设用地使用权流转和集体农用地使用权流转。集体土地所有权流转过程中出现了国家公权力过度干预集体土地所有权并因此造成集体土地所有权主体代表的失位、过分占用耕地、流转价格过低、收益分配不合理等问题;集体土地使用权流转中出现了违法流转、流转程序不规范等问题。这些问题都会影响集体土地所有制功能的实现。 集体土地所有制作为土地所有制实现的一种方式,仍是我国必须长期坚持的一项基本制度;该制度具有较强的社会保障功能、政治功能以及保障公平的功能等。集体土地所有权作为集体土地所有制在法律上的实现形式,是一种新型的总同共有权。而集体土地流转制度是随着城市化以及农业现代化的进展而出现的一种制度,主要以效率为导向、追求经济价值。很显然,集体土地流转在功能和价值方面都与集体土地所有制存在矛盾。具体而言,土地征收的强制性、补偿费用的有限性与集体土地所有权的私权性以及集体土地所有制的社会保障功能存在冲突;集体建设用地使用权流转过于追求经济效益、忽视土地社会保障功能、易造成集体经济组织成员的收入不平等以及会带来一系列深层问题等问题会影响集体土地所有制社会保障功能和保障公平功能的发挥;物权性质流转土地承包经营权(土地承包经营权转让和抵押)过于追求效率而忽视公平、注重短期经济利益与集体土地所有制的平等价值、社会保障功能也存在冲突。 基于集体土地所有制保护的考虑,集体土地流转应当是有限度的。因此,应当规范或限制目前集体土地流转的诸方式;要明确土地征收中的“公共利益”标准并加强土地征收的程序控制。对集体建设用地使用权流转易采取禁止的态度,除非法律明确规定可以流转,否则不能入市流转。集体农用地使用权流转要坚持“公平优先,兼顾效率”、坚持土地集体所有与土地农用、自愿、合法、有偿等原则并应审慎选择或创新土地承包经营权的流转方式
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