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农业面源污染防治法律制度研究

邓小云  
【摘要】:工业点源污染与工业革命300多年的凯歌猛进相伴相长,并随沿治污技术、相关制度和财政投入的持续跟进而渐趋下降和稳定.然而,人类同污染的斗争并末因此而能有片刻喘息。始于20世纪50年代的农业绿色革命至今不过几十年,沮农业面源污染问题已接瞍而至且愈演愈烈,它使本应生机盎然的春天变得寂静,使“鸟儿不能欢唱,鱼儿不能欢跃”,控此以往,将使人类不能谜康、欢快地生存-当前,一方而,农业而源污染随着化石农业的发展和传统点源得到有效治理而1"!益成为水污染的贯要来源一;另方面,农业相又利益者包括一些政府并不看重"春天他们关注的是“夏天”、“秋天”,是粮食丰产、农业增收。农业领域总需“双重午:命”——农业生产的革命和环境保护的革命,如此j能对上述两方而问题进行协同化解,在儿乎任何??个现代M家,都能找到一部好的环境保护法律,但要找到好的农业面源污染防治法却非常闲难?几乎仟何领域(社会科学的、自然科学的)都不乏关于农业面源污染的文献,但法学领域对这一问题的研究至多是刚刚起少。蓰于以上思考,本文尝试着对农业面源污染防治法律制度进行研究。 本文分为导论、正文和结论三部分,其中正文分为五章。 导论部分首先就问题的提出及芄国内外背景作了铺陈,分析了选题的H的和愆义,并对FJ前国内外的相关研究进行了梳理和总结,详细闸述了论文的研究思路和方法。论文的主要创新之处在于:打破各学科各自埋头苦十致使在农业面源污染问题上迄今连概念的界定尚不统一的研究状况.在与传统点源污染的对比及对农业面源污染特征尽可能全面、准确的把握中诠释农业而源污染的内涵;综合运用社会学、经济学、环境学、法学等学科知识和研究方法,以国外相关法律制度和实践探索为镜鉴,提出完善我W农业面源污染防治制度体系的宏观思路和其体设想。 论文笫一章论述了农业面源污染是水污染的一个重要来源。污染源的分类有多种,点源和面源的区分主要?于污染源的空叫分布形态和污染排放形式是集中的“点”状还是分散的“曲”状。来自农业领域的污染物以微量的、广域的、分放的形式进入地表或地下水体而造成的污染称做农业面源污染。农业而源污染自20世纪六七十年代被提出和证实以来对水污染的贡献随蒞点源污染得到大力治理而呈上升趋势,仴i:期以来各a水污染防治法都只承典治“点”’致使水污染问题不能得到彻底解决。本章并对存关农业面源污染的;it?他解释进行了总结,指出了其屮的谬误。 论文第二章论述了农业面源污染的主要特征及其防治之难。农业面源是不同于传统点源的”一种“新型污染源,其最明显的特征足"ifii"的特征,这一特征构成了其与传统点源的棰本界分,褪此也就有了农业而源污染从“而”到“水”的特征。农业面源污染仅从其污染物的构成上就带有鲜明的农业色彩,并山于农业的人力与自然力交互作用的屈性而其有随机排放、难以监测等特殊性。目前在世界范围内,农业iii丨源污染对地下水污染的突出“贡献”及其污染源的岛度分散性带来的污染责任主体确定及责任分担问题,也成为了农业面源污染防治领域的特殊难题。 论文第三京论述了一些发达闽家防治农业囬源污染的制度措施及K:实践效果。明确水质标准,对一定范围内(流域)的水体污染负荷总量在所有对该水体污染作出贡献的点源和面源之间进行科学、合理的分配,因地制宜采取圾佳农业实践和尝试点源与面源排污权交易、农业面源之叫的营养物流失许可证交易,通过点源污染与而源污染治理并IE来实现水质标准,这些手段在美W已初见成效。欧盟整体上农业发达,一些特殊的国家如乃?変和荷兰几乎全部依靠地下水,所以欧盟立法非常视保护地下水质免受农业面源污染之害。欧盟《关于保护水资源免受来自农业源硝酸盐污染的指令》重视农业而源污染的预防,耍求加强监测、对硝酸盐脆弱区进行识别和保护、实行最佳养分管理等措施来削减农业氮总景。2000年《欧盟水框架指令》要求将地下水纳入就近的或舍当的流域,对地表水与地下水、水a与水质、水与生态进行一体化管理。各国有关化肥和农药管理、环境税收、环境补贴、农业环境保护教育培训等制度措施也对防治农业面源污染发挥了作用。西班牙《国家潲溉计划》中的节水节肥灌溉方案对防治干旱地区的农业面源污染收到了明显的成效。 论文第四章分析了我国农业面源污染防治法律制度现状及其实施效果。我国现行《水污染防治法》无论是立法理念还是其体制度都过分偏望了传统点源污染治理,其中有大量针对工业点源的制度和手段如水污染物排放标准和排放监测制度、排污许可证制度、排污收费制度、重点水污染物排放总量控制制度、限期治理制度等.在该法8章92条的篇幅内只有"五条?款”(第47条、48条、50条、51条第二款和第61条、63条)足针对农业面源污染的制度和措施,这“五条一款”多数内容笼统、不具体、不具有对操作性,《水污染防治法》对点源污染的过于偏爱,导致各级政府坏境保护和污染防控的赏心依然是城市和工业源污染防控,农业面源污染儿乎处于听之任之的状态;一些地方针对农业面源污染采取了一些措施,也多是出于农业面源污染已经影响了工业化、城镇化而考虑。我国其他相关立法中也有一些条款涉及了农业面源污染防治,但由于这些立法的本意不在防治污染或立法重点不是针对农业领域,因而相关规定多是附带性地提及,没有形成系统的农业面源污染防治制度体系。要从根本上解决我国的水污染问题’必须把农业面源污染防治纳入环境保护立法的JE要议程。 论文第五章足完善我国农、Ik面源污染防治法律制度的设想。农业面源污染在我_目前显然未得到有效防治.一个重要原因是我a还没有像美闽《淸洁水法》、欧盟《硝酸盐指令》那样强硬的立法来明确推进农业面源污染治理。考察农业面源污染的特征,结合国外的防治实践,我国《水污染防治法》在防治农业面源污染方血可大有作为。《水污染防治法》应树立点源污染防治和面源污染防治并重的理念,在正确的理念指导K对农业面源污染“防”、“治”并举。其他相关立法也应作相应完善。农业面源污染的“防”的制度措施包括:在萃隹环卞征收化肥税、农药税来禁止或限制环境不良型农用化学品的生产及实现农用化学品的适量施用,支持和鼓励各类主体研发无污染或低污染的荇代物品,持续不断地对农民进行环保知识官传和S新环保技术培训,将现行以增收为目的的农业补贴与环境保护挂钩,鼓励农民因地制宜开展有利于防治农、Ik面源污染的最佳管押实践等。农业面源污染的“治”主要是将农业而源纳入茧点水污染物总M控制制度,使这一很好的制度工具不致嗤落为“点源重点水污染物排放总量控制制度”而“就污染源谈点源”,具体做法可借鉴美国《清洁水法》中的最大日负荷lff制度。同时,要建设农、Ik面源污染监测系统,为其他措施提供信息依据。本章并对农、Ik面源污染防治的实施机制如流域生态保护补偿机制、政府部门联动机制、公众参与机制、国际合作机制等进行讨论。 结论部分,由农业面源污染从产生、发展到今天非治不可的历程,延伸至对所有环境问题的思考。农业面源污染实际上只是人类文明进步过程中的一个副产品,与其他环境问题一样,实质上都是由于人类活动超出了自然的承载力所造成的,是一种极限与分配的问题。土地资源所需的#分是有极限的,水体的纳污能力也是有极限的,人们要想可持续地开发利用之,必须采取自我限制的措施。农业是自然力与人力相结合的过程,人力的膨胀、强大及其对自然力的不够尊重,使自然越来越不堪重负,最终以环境“问题”的形式来反抗人力。环境问题其实是人的问题。环境问题的最终解决不在环境,而在人。要彻底保护环境,必须使人的行为受到限制,使人们在尊重自然、亲和环境的前提下寻求自身利益。


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