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《中国海洋大学》 2007年
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环境损害赔偿立法研究

周晨  
【摘要】: 环境损害是环境资源受到的“直接损害”——区域环境质量下降、生态功能退化,由此引起的人身伤害和财产损失才是“间接损害”,以往法律的规定与人们的认识从这个角度来说不免显得本末倒置。环境损害本质上是生态功能损害,被长期忽视的根源在于没有受法律保护的某种权益可以使之对号入座,公共环境资源蕴含的环境利益尚未完全进入立法者的“法眼”。 法律意义之环境损害实乃客观上生态损害的一部分,并非所有的生态损害都能够纳入立法范畴。环境损害赔偿法应当立足实际重点解决突发型与积累型环境损害造成的区域环境质量下降、生态功能退化。同时,这也决定了环境损害赔偿法之目的在于填补环境利益损失、维护区域生态环境。 环境损害的成因是一个复杂的社会问题,是多种因素复合作用的结果。中国已进入环境高风险阶段,环境损害对环境安全和公共环境资源的危害巨大,由此引发的群体性环境事件将成为一大社会问题。环境损害赔偿制度缺位给日益严峻的环境形势雪上加霜,立法具有迫切性和重要意义。 认定与评估环境损害主要以环境标准为尺度、以环境监测为手段,环境损害赔偿法不能因为生态功能损害难以评估、无法修复等客观原因而放弃追究环境损害赔偿责任,而应当根据经济社会发展的实际情况与环境科技水平对环境损害的认定与评估做出原则性的规定。 环境损害赔偿责任是行为人对环境施加不良影响造成环境损害时根据法律规定应当承担的赔偿责任,也是对环境利益损失的补偿。环境损害赔偿责任基于法律的直接规定而产生,以“恢复原状”作为指导原则。但是,能够通过“赔偿”得到救济的环境利益、可以恢复的生态环境毕竟有限,这在一定程度上限制了环境损害赔偿法的法律功能。 环境利益是环境资源蕴含的生态价值,是人类生存与发展的基本环境条件,也是环境法的部门法益。环境利益是一种特殊利益,不能简单地用传统的利益观来看待:环境利益是围绕主体这一中心事物的外部空间、条件和状况对主体需要的满足;环境利益的主观要素是对人的环境需要的满足,而非人身或财产等其他需要;环境利益以人类环境为客观基础,公共环境资源是环境利益的载体,两者具有根本一致性;环境利益是可以实现的,一定状态和质量的环境能使环境利益得到满足;环境利益本质上是生态利益,根本区别于人身利益和财产利益等传统利益,尚无法完全被人类掌握和控制;环境利益在客观上接受了环境法的保护,但它只是一种“反射性利益”得不到有效救济。 说到底,环境利益就是环境资源按照人类利益观在社会意识层面的投影。当人类发现环境问题威胁自身生存与发展时不得不按照人类利益观为环境资源定做某种权益的旗号,从而名正言顺地运用法律手段化解环境危机。环境利益法律化的过程实际上是通过立法认可环境利益的重要价值与法律地位、明确环境利益的法律形式、制定保护与救济环境利益的实体法依据。 为了实现可持续发展与环境正义,需要通过环境损害赔偿法设定环境损害作为法律底线,在环境利益与经济利益之间建立新的平衡,使不同群体、地区以及后代平等地享有环境利益。损害环境利益就等于损害维系人类生存与发展所需的基本环境条件,必须得到应有的重视。环境要素具有无法替代的价值,这种价值难以量化但并非不可量化因而不能成为阻碍救济环境利益的理由。 业已存在的法律权利体系无法有效保护遭受危机的公共环境资源、救济环境利益,“环境权”理论应运而生并且描绘了一幅美好的蓝图,但争议颇多仍被排除于法律权利范畴之外,短期内无法成为环境利益的权利外衣。同时,严峻的环境形势不容等待,被侵蚀的环境利益亟待救济,要求法律迅速反应。 利益是权利的本质与核心,从一般利益到法益再到权利,经历复杂曲折,代表了法律权利的衍生过程。环境利益更具本质属性,是环境权的出发点和最终归宿。环境利益法律化应当率先实现从一般利益到法益的飞跃,同样可以达到救济环境利益损失、维护区域生态环境的目的。 环境利益的法律地位得不到承认是环境法的一个致命伤,环境利益法律化可以参照民法法益的保护与救济制度采用原则与规则的二元模式。公共环境资源是环境利益的载体,人们无法直接掌握和控制环境利益而只能对公共环境资源施加影响。只要将公共环境资源作为法律规范的保护对象,明确法律关系的主体,规定前提条件、行为模式与法律后果,并非一定要强求某种法律概念,法律规范就可以发挥效用,救济环境利益。 “外部不经济性”是环境污染与破坏的经济根源,追究环境损害赔偿责任的实质是一个“外部性内部化”的过程,传统的私力救济难以胜任。在明确环境法公法属性的前提下,环境利益作为公共利益理应纳入政府维护的公益范畴。面对环境损害、环境利益被侵蚀,政府不能袖手旁观将索赔重任诿之他人,必须挺身而出发挥主导作用全面承担起救济环境利益的重任。环境损害赔偿法应当确立“政府干预、行政主导”的基本原则。 依照“权力法定”的原则,为了解决环境利益诉讼代表缺位以及环境损害索赔之诉的程序启动权,环境损害赔偿法需要赋予政府特定部门“环境损害索赔权”。环境损害赔偿法应当从宏观上确立陆上与海洋两套环境损害索赔体系,充分发挥环境行政部门以及其他相关部门在认定、监测、调查与评估环境损害等方面的技术优势,强化政府维护公共环境资源的职责。 为了进一步加强环境损害赔偿法的强制力与执行力,督促特定部门有效行使环境损害索赔权,排除地方保护主义的干扰,环境损害赔偿法还需要借助检察机关的“震慑力”建立监督机制,由人民检察院下达检察建议书甚至在一定情况下代位提起环境损害赔偿之诉,从而充分落实环境损害赔偿责任。 环境损害赔偿制度还有赖于行政协助、公众参与、责任填补社会化等配套机制的进一步完善。环境损害赔偿法难以涵盖所有问题,需要在法律颁布实施之后由特定部门按照立法授权结合实际情况在长期的法律实践过程中逐步发现问题、研究问题、解决问题。 环境损害赔偿法以责任和救济为切入点,基本功能仍在于对破损状态法律事实的消极修复,在解决环境损害问题方面不可或缺,也是我国环境法制的必要内容,但其作用范围与实际功能均有局限性。为使生态损害的对策体系更加完善,我国环境立法与制度建设还应当吸取日本的经验,贯彻“环境管理”的理念,对生态损害的源头与过程实行全面控制。彻底解决生态损害问题,终究还要依靠人类自身的觉醒、反思并通过每个社会主体积极履行环境责任,这样才能实现人类社会可持续发展、人与自然和谐相处。
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