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《山东农业大学》 2012年
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农村最低生活保障问题研究

孙睿  
【摘要】:本文以农村最低生活保障现状分析作为研究的切入点,借助于制度经济学、管理学等理论分析工具,采用宏观数据与问卷调查、实证与规范相结合等分析方法,对农村最低生活保障问题作了系统的描述和分析。 全文共分为四个部分:一是农村最低生活保障的一般分析(第1、2章),包括导论、研究范围界定与分析基础;二是农村最低生活保障运行的现状分析(第3、4、5、6章),包括农村最低生活保障对象研究、农村最低生活保障标准研究、农村最低生活保障资金研究以及农村最低生活保障管理研究;三是完善农村最低生活保障问题的对策研究(第7章),主要是在现状部分研究的基础上提出完善农村最低生活保障问题的相应对策;四是结论与讨论(第8章),对全文内容进行了总结与展望。 通过研究,本文得出如下主要结论: 第一,通过研究我们发现,农村最低生活保障对象的瞄准率有提升空间。(1)各地均有针对保障对象例外人群的相关规定,但我们调查发现,例外人群的生活境况并不令人乐观。(2)保障对象的主要认定条件——收入水平,在实践中准确确定存在困难。(3)实践中各级政府一般会限定低保率,通常采用“分配指标”、“贫中选贫”等方式确定对象,随意性较大,导致保障对象的认定程序不够规范,多达54%的未享受低保的贫困户调查者认为自己也应当享受低保。(4)保障对象的动态管理落实不够,主要表现为在绝对数量上存在进易退难,在相对数量上存在构成稳定,在入户调查上存在总体次数偏少等现象。 第二,分析数据显示,农村最低生活保障标准的科学化水平仍可提高。(1)保障标准整体水平偏低。1991——2010二十年间,农村贫困标准年平均增长率为15.95%,农村人均纯收入年平均增长率为36.77%,二者相差一倍之多。此外,农村贫困标准占当年农民人均纯收入的比重却在不断降低。1991年的比率为42.90%,而在2010年该比率为21.52%,2008年该比率最低仅为16.51%,造成农村贫困人口的实际购买力不升反降;整体来看,城乡低保标准水平均在不断上升,但农村却始终低于城市的同期相应指标,且城乡之间在绝对量上的差距在不断扩大,2007年6月、2008年6月、2009年6月、2010年6月以及2011年6月二者之间的差距分别为:105.40、119.00、125.45、127.98和141.20元/人、月。(2)各地的保障标准差距悬殊。农村低保标准相差最大季度的最低的保障标准还不足最高的保障标准的10%,其他月份的最低的保障标准也仅为最高的保障标准的20%左右;保障标准水平高低的一般规律是:东部沿海发达地区较其他地区明显偏高,保障标准与地区经济发展水平呈正相关关系,区域间的水平不平衡。(3)动态调整不规范。各地在农村低保标准调整的时间间隔上缺少规范,一个季度、两个季度、三个季度、一年一调整的情况都存在;整体来看,保障标准调整幅度最大的内蒙古自治区(247.20%)是调整幅度最小的福建省(23.22%)的十倍还多。横向来看,同期各省的保障标准调整幅度参差不齐且表现出不规律性。纵向来看,各省的保障标准增长率,只有少数省份基本稳定,其余大部分省份的增长率均呈现出不规律性。 第三,数据分析表明:农村最低生活保障资金缺口大。本文通过采用问卷调查、国家公布数据和模型估算三种方法测算出,2008年、2009年和2010年实现“应保尽保”情况下的农村低保资金缺口量分别为1200亿元左右、1500亿元左右和1800亿元左右。由于保障资金缺乏,导致各地的实际低保率远低于当地的应享低保率。调查显示,应享低保率为7.09%,而实际享受低保的比率为4.06%,仅占应享低保率的57.26%,且只能满足低保户理想需求量的30%左右。 第四,分析结果显示,相对于完善的城市最低生活保障立法,农村最低生活保障立法存在明显的不足。(1)城乡低保的立法层次和保障层次存在差异。对于城市低保立法,我国已经形成了较为完整的法律体系,有国务院的行政法规、各部委的部门规章、各级政府的地方规章以及其他效力性文件,基本实现了城市居民的全覆盖。而农村低保立法的法律依据更多是各种“通知”、“条例”、“决定”和“办法”等,效力级别较低,针对农村低保的法律体系尚未形成。(2)城乡低保立法涵盖的内容存在差异。城市低保立法涵盖了城市居民的吃、住、行等基本的生活需求,并且伴随社会生活的变化,国家能够提供较为及时的帮助,而农村低保立法只能满足最基本的吃饭、饮水等生活需求。 第五,分析调查结果表明:农村低保管理的规范化建设亟需加强。(1)农村贫困人口对于低保的认知程度不够。未享受低保的贫困户中有63%的调查者知道低保,但能够完全知道并了解这项制度的仅占42.84%;农村贫困人口中未享受低保的原因中,不知道有这项制度和不愿申请的两类人员占调查者的比例为66%;有19%的调查者不知道申请低保的程序;在不申请低保的原因中,首要原因就是调查者不了解低保制度,所占比例为58%。(2)政策措施衔接不够配套。首先,现行农村低保制度忽视了针对低保边缘群体的救助。调查中发现,低保边缘户与低保户境遇基本相同而待遇却不同,这种情况容易造成人们对于低保制度的误解,产生对执行这一制度的政府职能部门的怨言,从而降低政府的公信力。其次,各制度之间缺乏衔接。调查显示,在当前我国农村五保供养制度和低保制度同时并存,二者的救助水平有天壤之别的情况下,出现了相同的贫困程度得到的救助程度却相差很大的现实问题,这种情况导致了在农村贫困人口中产生了严重的攀比心理。(3)针对农村低保的监督力度不够。调查得知,保障对象的认定成为“乡村治理”的重要手段,“关系保”、“人情保”、“福利保”、“难缠保”等不规范做法经常被采用,低保政策在农村出现了严重的扭曲和变形;实践中,各地政府逐年提标的做法,主要是政绩考量,农村低保标准被人为政绩化了,标准仅仅成为一个摆设;调查中还发现,各地是普遍采取根据财政能力逐步扩大低保保障面、直至做到应保尽保目标的。当前,能够达到应保尽保的村庄只占24%,所谓的“应保尽保”实际上是视资金情况的“能保尽保”,低保这项救助制度目前在很多地方还很难做到名副其实。 第六,研究表明,建立农村低保基金的筹资机制是解决资金筹集不足的有效且可行手段。(1)构建农村低保基金可以克服现行筹资机制的不足。我国的特殊国情决定了对于农村贫困人口的救助不是临时性的,农村低保制度不是一项临时的过渡性措施,它在我国将延续相当长的一个时期,必须用战略的眼光来看待;构建低保基金,将各级财政在基金中所占比例予以明确化、制度化,将有利于把筹资责任落到实处;构建低保基金,将各级政府承担的农村低保资金列入财政预算的同时,明确规定此项经费应占当年财政支出的比例,并相应地以法律形式将其规范,可使基金在国家的支持下,建立起固定来源和稳定增长的机制。(2)本文提出的中央、省、市、县和镇五级财政在构建农村低保基金中的筹资比例分别为70%、21%、6.3%、2.7%和0%,而2008年农村低保资金分级预算支出安排中,上述五级财政的分担比例分别为40.03%、27.56%、6.73%、23.87%和1.81%;以测算出的“应保尽保”情况下的农村低保资金需求总量的上限为基础,在本文提出的筹资机制下,县级财政需担负的低保资金总额为39.15亿元,低于2008年县级财政预算安排的低保资金支出55.84亿元,县级财政资金到账不成问题。可见,本文提出的新的筹资责任中,除应当在贫困人口救助中发挥更大作用的中央政府的责任加大外,其余各级政府的筹资责任都在减轻,基层财政负担的切实减轻必然带来筹资机制的良性循环,论文提出的各级财政的筹资责任具备可行性。
【学位授予单位】:山东农业大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2012
【分类号】:F323.89

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【引证文献】
中国硕士学位论文全文数据库 前1条
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