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《山东农业大学》 2009年
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城市化进程中的耕地保护:相关主体行为分析

郑纪芳  
【摘要】: 保护耕地就是保护我们的生命线。在城市化进程中保护耕地是实现耕地资源可持续利用与城市化健康发展的根本途径,而城市化进程中耕地保护相关主体保护耕地的意识与行为是决定耕地保护成功与否的关键。鉴于此,本文以可持续发展理论、外部性与市场失灵理论、人地关系理论等为基础,采用规范与实证相结合、案例分析与调查研究等方法对城市化进程中耕地保护相关主体的行为进行了全面分析。目的在于探求城市化进程中耕地保护相关主体行为决策机理,进而通过影响其决策过程来优化其行为。 本文共分为四大部分,第一部分从文献综述、理论基础、概念界定、耕地资源数量变化、耕地非农化驱动因素等角度对城市化进程中的耕地保护进行一般分析;第二部分在明确界定城市化进程中耕地保护相关主体范围后,对各主体行为进行详细论述,主要从行为动机、行为策略、行为根源、行为影响因素等角度展开,目的是探求各相关主体的行为决策机理;第三部分在系统阐述各主体层次及其耕地保护权责后,提出了规范、激励各主体耕地保护行为的协调机制,并展开讨论协调机制下耕地保护相关制度安排的变革与路径选择;第四部分是基于对城市化进程中耕地保相关主体及其行为分析而得出的总结论。可以说,本文初步形成了相对完整的耕地保护相关主体及其行为的理论分析框架,这是耕地保护主体行为研究领域的新思路。 通过对城市化进程中耕地保护相关主体及其行为的系统分析本文得出以下结论: (1)国内外城市化进程中耕地保护主体范围的对比分析表明,我国城市化进程中耕地保护政策主体单一,范围过窄。国外城市化发展与耕地保护并举的成功经验告诉我们,多元化的耕地保护主体与积极主动的耕地保护行为是成功实施耕地保护的关键。但是,目前我国政策范围内的耕地保护主体仅包括政府,农户、农村集体组织、用地单位等只被赋予保护耕地的“义务”;而实践中农户、农村集体组织、用地单位是缺乏保护耕地积极性的;再加上政府在耕地保护中出现的“政府失灵”与“逆向行为”,导致实践中耕地保护主体缺位。 (2)通过系统分析城市化进程中中央政府保护耕地的行为发现,中央政府实施了一系列的耕地保护行为策略,但其中也存在着“政府失灵”。一方面,在城市化快速发展的过程中,中央政府不断从政策、法规等层面完善耕地保护策略,如实施世界上最严格的耕地保护制度,创新性的运用土地政策参与宏观调控等,可以说目前中央政府制定的耕地保护策略已初步形成了一套完整的框架。另一方面,在中央政府实行的耕地保护行为策略中存在着“政府失灵”,表现为当前中央政府制定的耕地保护策略无法对其他耕地保护主体的行为进行监督,出现大量违法用地行为;另外,耕地保护策略也无法有效的激励其他主体保护耕地的积极性。出现“政府失灵”的原因是多方面的,首先,中央政府行为目标的多元化,导致其制定的耕地保护政策措施间存在冲突;其次,过渡的行政调控手段则使其某些行为策略违背了保护耕地的初始动机;再次,中央政府制定的耕地保护相关制度法规存在漏洞,这为土地违法主体的“逆向行为”提供了客观条件;最后,由于耕地保护委托——代理机制缺乏有效的监督激励机制,中央政府无法对地方政府的行为进行有效的监督,这加剧了地方政府采取“逆向行为”的风险意识。 (3)对地方政府在城市化快速发展过程中行为策略的统计与案例分析揭示,地方政府按照政策要求在一定程度上履行了保护耕地的职责,但在其行为策略中出现了大量的“逆向行为”。作为耕地保护唯一的政策主体,为建立地方政绩,地方政府在城市化进程中按要求开展了一系列的耕地保护行为策略,包括开展土地整理开发、划定基本农田等。但是,在地方政府的行为策略中出现了大量的“逆向行为”,包括非法批地、非法占地等土地违法行为,目的是通过经营土地换取地方政绩。制度、体制、供地模式等存在的漏洞是地方政府“逆向行为”的“催化剂”;通过“土地财政”增加地方政绩,实现自身利益最大化是其“逆向行为”的根源。 (4)关于农户及农村集体组织在城市化进程中行为策略的调查统计分析证实,农户及农村集体组织缺乏保护耕地的意识,耕地保护是其行为策略的“附带品”。通过实地调研农户对耕地保护相关问题的认知发现,农户普遍认为有必要保护耕地,但是极少农户会付出保护耕地行为,因为农户在土地利用中追求私人收益最大化,而具有正外部性的耕地保护却无法让农户实现自身收益最大化。另外,农村集体组织为追求政绩采取了一些保护耕地的行为策略,但是为追求农地非农利用的高收益,农村集体组织却采取了大量的违法用地行为。可以说,耕地保护是农户及农村集体组织在追求自身利益行为中的“附带品”。 (5)对用地单位城市化进程中行为策略的统计分析表明,虽然政策法规赋予用地单位保护耕地的“义务”,但在实践中,用地单位缺乏保护耕地的意识,也是主要的土地违法主体。当前地方政府垄断“供地权”,通过低征高卖掠夺农户与用地单位的收益,为降低土地的获取成本,用地单位倾向于选择违法用地;另外,用地单位土地利用的目的是实现自身利益最大化,但是,目前尚缺乏有效的激励措施来激励用地单位在保护中开发土地,这使得用地单位不会付出集约节约用地的行为。 (6)通过系统分析城市化进程中耕地保护中微观主体的行为策略我们得出的结论是:耕地保护的中观及微观主体的行为均表现出“理性经济人”的特征。因此,要激励他们保护耕地的积极性,政府制定出的耕地保护激励约束机制必须能够有效的激励他们保护耕地的主动性,使各主体付出保护耕地行为策略获得的收益大于其不实施耕地保护行为策略获得的收益,如采取补偿性措施,将耕地保护的外部性内部化。另外,未来的制度体系应将农户等耕地保护微观主体纳入耕地保护主体范围,变“义务”为“责任”,以增强其保护耕地的责任感。 (7)规范激励耕地保护相关主体保护耕地的行为是一个系统工程。在城市化进程中,耕地保护相关主体间出现的行为冲突、“逆向行为”等是由制度、体制、模式等多方面原因导致的,且各主体及其行为间相互影响、相互制约。因此,要规范激励各主体保护耕地的行为,首先,应从宏观上理清各主体间的主次协调性,防止各主体行为间产生不必要的冲突;其次,规范激励各主体行为的措施需要从制度、体制、机制等多方面同时着手,做到统筹兼顾。
【学位授予单位】:山东农业大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2009
【分类号】:F323.211

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