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《郑州大学》 2012年
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土地征收立法研究

王红建  
【摘要】:现代法治国家的主要特征,是将保护私人财产权当作国家存在和政治运作的重要目的。土地是中国农民最重要的财产。农民的土地财产权能否得到有效保障,不仅关系到“三农问题”的解决,还会影响到中国的宪政建设。 纵观中国当下的土地征收实践,矛盾四起,纷争不断。中央政府希望“守住十八亿亩耕地红线不动摇”,地方政府则对通过土地征收增加财政收入和促进经济发展感兴趣,土地权利人更加希望能够保护自身的权利,并分享现代化和工业化带来的成果。遗憾的是,现有的法律制度并没有给土地权利人提供足够的“抗争武器”。当土地被征收时,农村集体和农民拿到的补偿费用仅仅能占到被征收土地出让金的十分之一,甚至几十分之一。 事实上,中国土地征收存在的问题,主要是由于制度不完善造成的。就土地征收的目的来说,宪法和法律虽然规定为了“公共利益”需要才能征收土地,但在政府垄断土地一级市场的背景下,由于土地管理法同时规定任何单位和个人因建设而使用土地的只能申请使用国有土地,使集体土地无法直接进入市场。为了满足各种建设项目用地需要,无论是公益的,还是私益的,都不得不通过征收的方式获得土地。从土地征收程序上,用地人无法从法律上参与征地过程,但在事实上有时却要承担与被征地人谈判和提供前期征地资金的义务。土地被征收后,用地人只能通过“招、拍、挂”的方式获得用地资格,在法律和事实上都存在不能中标的风险,被征地人更无法有效参与征地程序。另外,从行政复议和行政诉讼的规定看,基本上也认为征地决定是不可诉的。就征地补偿和安置标准而言,采用“不超过被征收土地的年平均生产总值30倍”的计算标准极大损害了农民的利益,使被征地人与因土地用途规划变更引起的土地增值无缘,农民的土地发展权被剥夺了。从土地补偿费用的分配来看,法律规定是由集体组织享有,虽然在国土资源部的努力下,土地承包权人获得的补偿费用在不断提高,但与法治意义上的分配规则相比,尚存在较大的差距。 发达国家土地征收制度因国情不同也存在一定的差异,但在土地征收的公共利益目的确定、土地征收权的程序规制和公平补偿方面,有着很大的相似性。就土地征收目的而言,不少国家都确立了对“公共利益目的”严格解释的理念和征地前的履行有诚意的“协商购买”程序。此外,还有些国家实行“公共利益目的”决定的司法审查制度,为土地征收权的运行安装“刹车”装置。就土地征收程序来说,政府主要发挥征地的批准功能,而非“先征地,再卖地”这种既当“运动员”,又当“裁判员”的双重角色。同时,不少国家都建立了对征地决定不服和补偿争议的司法审查程序,极为重视司法对土地征收权的控制。关于土地征收的补偿,基本上都确立了“市场价值”的补偿标准,有些国家甚至建立了“市场价格加成”补偿标准,以弥补被征地人为公共利益作出的牺牲。 结合世界发达国家征地制度的经验,以及党的十七届三中全会关于土地征收制度改革的要求,笔者认为,中国土地征收制度改革的要点如下: 第一,土地征收立法应当以城乡统一建设用地市场的构建为前提,在集体土地和国有土地平等、农业用地和建设用地平等两个“两权平等”的制度框架下进行。 第二,土地征收是国家以合法的形式强制取得土地财产权,不应当轻易发动。即使符合公共利益目的,也不意味着必然要征收,还应当遵守比例原则,正当法律程序原则和法律保留原则。 第三,土地征收的“公共利益”是可以界定和量化的。在坚持实体上对公共利益进行概括和列举的同时,发挥程序认定机制的优势。同时,建立对公共利益目的的司法审查机制,有效实现土地征收的公共利益目的限制。 第四,土地征收是由一系列独立的具体行政行为构成的行政活动,每一步都会对利害关系人的权益造成影响,每一阶段都应当贯彻正当法律程序原则的要求。同时,加强土地利用规划管制,下放土地征收审批权限,对于大型工程建设用地可以尝试通过立法方式征收。还应当强调司法在土地征收与补偿程序中的作用,实现司法对土地征收权的有效控制。 第五,树立土地征收过程中政府的征地审批机关角色,改变现行的“政府统一征地模式”,由用地人作为征地申请人,在征地补偿等问题上直接和被征地人协商。协商购买协议可在土地征收的任何阶段达成,一旦签订协商购买协议,可立即停止征收行为。 第六,摒弃“土地财政”的诱惑,建构公平的市场价格补偿标准,合理分配土地征收过程中的土地增值,实现土地所有权人、使用权人和国家(主要通过税收)的利益共享。
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