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我国监察留置制度及其适用问题研究

曹源  
【摘要】:以监察留置取代“两规”措施是我国监察体制改革的重要内容,《监察法》明确予以确认,这标志着该项制度完成了从党内法规措施到国家监察措施的转变,具有明显的法治进步意义。虽然《监察法》对监察留置的适用条件、审批、执行和期限等内容进行了相应规范,但篇幅有限,且一些内容抽象、笼统,操作难度大,以致在实践中产生了适用条件不明确、审批程序不严密、执行中对被调查人权利保障不足和内外监督乏力等问题。本文旨在通过对我国监察留置制度的解读分析,重点研究其适用中存在的缺陷与不足,进而提出完善的意见和建议。全文分为四个部分。第一部分,我国监察留置制度的基础理论。监察留置源于改革前的“双规”,也是“双规”措施的法定化,是《监察法》规定的符合我国反腐败斗争法治化要求的一项调查措施。在当前理论界,有行政措施说、刑事侦查措施说和独立属性说等法律定位理论学说。实施的主动性、强制性和限制人身自由性是其特征。虽然监察留置与公安机关的警察留置,刑事诉讼中的拘留和逮捕等强制措施有相似之处,但其本质是国家监察权运行的具体体现,是一项新设的独立法定调查措施。第二部分,我国监察留置制度的解读及案例适用情况。我国《宪法》、《监察法》和中纪委国家监委制定的《监察机关监督执法工作规定》、《中国共产党纪律监察机关监督执纪工作规则》的相关规定,构成了监察留置制度的规范基础。合法性原则、程序性原则和比例原则是监察留置的适用原则。各级监察机关是监察留置实施的特定主体,涉嫌严重职务违法和职务犯罪的被调查人以及相关涉案人员是其适用对象范围,已掌握一定违法犯罪事实及证据,仍有进一步调查的必要是适用的必备证据条件。具备《监察法》规定的“涉及案情重大、复杂”等四种法定情形之一,是其适用的实质条件。监察留置的运行程序包括审批、执行和解除三个阶段。从近两年实践来看,监察体制改革后,监察留置在监察机关调查严重职务违法行为和查办职务犯罪中发挥着越来越重要的作用。通过对监察留置案件适用情况的研究剖析,发现监察留置能够有效防止涉案人员串供、订立攻守同盟、转移赃款赃物、隐匿销毁证据,不但有利于案件侦破,且为推动反腐败斗争向纵深发展发挥了重要作用。第三部分,我国监察留置适用中存在的问题。当前,在我国监察留置实际运用中还存在诸多问题,体现在:一是监察留置运行不规范。包括适用条件不明确、审批程序不严密、执行场所不统一等问题。二是对被留置人的权利保障不足。包括留置期间律师不能介入帮助、留置存在安全隐患和被留置人权利救济保障不足等问题。三是监督机制不健全。包括监察机关内部监督乏力,对其适用情况进行监管的主体、方式不明确、责任划分不清和外部人大、司法监督虚化等问题。这些问题不但凸显了监察留置制度存在的漏洞与不足,也为实践操作带来了一系列争议和困难。第四部分,完善我国监察留置制度的建议。规范程序、加强人权保护、强化监督是完善监察留置制度的重要途径。规范程序是完善监察留置运行的基础。建议通过加强审查、设置参考指标,完善相关规定等方式对其适用条件进行细化明确,以达到精准适用。通过合理界定决策主体范围、明确主要批准责任、创新性引入党委审批备案制度以完善审批程序,弥补法律漏洞。通过在公安机关看守所内设留置办案基地,整合利用司法资源,规范监察留置执行。加强对被调查人的人权保护是该项制度实施的核心。通过区分职务违法和职务犯罪行为,甄别性地引入律师介入帮助制度,保障被调查人合法权益。通过加强场所规范化管理,提高办案人员依纪依法文明办案理念,消除安全隐患,实现“双安全”目标;通过明确申诉范围,创新性引入司法申诉救济措施,支持提起国家赔偿,全面保障被留置人合法权益。强化监督制约机制是完善监察留置制度适用的关键。对内,通过充分发挥集体研究作用对监察留置适用进行事前把关,保障不乱用、滥用;通过强化事中监督,发挥适时监督作用,最大限度保护被调查人合法权益;通过创新性引入跟踪督查反馈机制,以刚性制度约束倒逼监察留置使用责任落实。对外,建议创新性设立上级人大代表监督员制度,切实发挥人大监督作用,建议通过修改立法赋予司法机关事后审查权,加强司法监督制约作用,建议设立信息公开批露制度,强化社会公众监督,进一步揭开监察机关办案神秘面纱,真正树立监察权威。


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