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义利合一:土地、财产与治理

刘锐  
【摘要】:本研究沿着“是什么、为什么、怎么办”的思路,探讨宅基地制度变迁的机制、问题与方向。宅基地制度是复合的而不是单一的,既包括土地宪法制度,也括土地管理制度,还包括宅基地治理制度。宅基地制度变迁在两个层面展开,一是宅基地使用制度,二是政府征地制度。宅基地制度变迁既要遵循宪法制度,又要与宅基地的利用现实相适应。 集体化时期我国建立起宅基地制度,“三级所有、队为基础”的土地制度,实现了宅基地自主治理的公平与效率。改革开放以来土地管理权力的上移,及人身自由限制的逐步被解除,使宅基地利用与农民家计变迁建立联系。我们依据宅基地财产属性的强弱,将中国农村分为一般农村及沿海发达和城郊农村。 一般农村的宅基地财产属性弱,具有较强生产生活功能,性质更接近农用地。城市经济的拉力有限,大部分农民难以顺利进城,宅基地的季节性闲置成为常态。从宅基地保障农民家庭的生活稳定,保障经济转型的社会稳定角度看,当前的宅基地利用实现了制度效率。如果治理主体因地制宜地制定规划,既保证居住点在耕作半径范围,又能建设完善的公共生活设施,然后要求农民建新必须退出老宅基地,时间的推移会带来宅基地的低成本退出。问题是宅基地治理制度变迁,尤其是税费改革及乡村体制改革,使基层组织的治理能力动力被削弱。 沿海发达和城郊农村宅基地财产属性强,宅基地使用制度的实践问题主要有两个:一是基层组织利用土地管理体制漏洞谋取地利,二是老宅基地不退出带来新增宅基地的供应不足。改革宅基地审批制度和加强政府监管是个治理问题,可逐步完善解决,如何提高老村宅基地利用效率是问题的根本。相较于政府和市场解决的强负外部性,集体主导的“部分更新”式宅基地治理,交易成本较低,改善了居住环境,有较高的推广价值。 中央主导的宅基地制度变迁,有两个主要目标,一是实现农民宅基地财产权,针对的是一般农村及沿海发达和城郊农村的乡村规划难实施、违建房治理效果差,带来的宅基地流转频繁纠纷增多的问题;二是实施耕地总量的动态平衡制度,针对的是地方政府难以有效约束,土地非农化的速度过快,带来的耕地资源迅速减少的问题。 宅基地价格的上涨主要有两个原因,一是城市经济的发展带来特定位置的土地升值:二是国家为保护耕地采取偏紧的建设用供给政策。我国区域经济发展不平衡,一般农村占全国农村的95%,改革征地制度推动宅基地入市,只会使5%的沿海发达和城郊村农民获利,会影响国家发展战略,影响整体的社会公平。而依照物权法原则推动的宅基地确权,不仅不利于提高宅基地居住效率,而且与宅基地使用制度冲突,与现行的土地宪法秩序相冲突。 宅基地制度各个目标本应是统筹平衡的,现在耕地保护的战略地位被不断拔高,就会出现因噎废食、顾此失彼的土地管理问题。中央在建立城乡一体的指标化土地管理制度后,一方面严格限制土地非农化的规模以保护耕地资源,一方面又允许地方通过增减挂钩或地票获取指标,由此带来城乡土地利用变迁特点及问题被误判,宅基地使用制度的运作空间受挤压的问题。 宅基地治理制度的瓦解,土地管理制度的僭越,及地权制度的操之过急,与两类农村的宅基地问题不相契合,带来宅基地制度变迁的实践困境。我国的土地宪法秩序没有调整,社会没有跨过“中等收入陷阱”,我们应立足宅基地制度的“义利合一”原则,面向现实、有主有次、循序渐进的变迁宅基地制度。


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