中国城市土地储备制度运行机制研究

【摘要】： 我国现行的土地储备制度是政府或政府授权机构依照法律程序,运用市场机制,按照土地利用总体规划和城市规划,对通过依法收回、收购和征用等方式取得的土地进行前期开发,并予以储备,以供应和调控城市各类建设用地需求的一种土地管理制度,是土地使用制度深化改革过程中的制度创新。从几年的实践看来,土地储备制度的实施对于扶持并深化国企改制、规范土地市场运行、保障土地利用总体规划和城市规划的实现、加速城市更新、促进城市建设、激活房地产市场、增加地方财政收入等方面发挥了积极的促进作用。但是,随着实践的不断深入,各方面问题也不断显现,进一步的理论探讨也随之展开。 本文尝试从土地储备制度的运行机制方面探讨完善土地储备制度、提高土地储备机构效率的措施,采用定性分析和定量分析相结合的方法,综合运用土地经济学、城市经济学、宏微观经济学等理论,从城市土地储备计划调控机制、金融支持机制、风险管理机制和绩效管理机制等方面结合实际地进行深入研究和有益探讨,为我国城市土地储备实践提供决策支持。主要内容包括: 首先,在归纳我国土地储备制度的初始目标和功能定位基础上,从实践中土地储备制度的效果和影响与初始目标的偏离现象入手,探讨了偏轨原因,并针对性地提出了分阶段建立多层次的目标体系、建立从中央到地方的法律体系、重构土地收益分配格局、建立有效的土地储备制度运行机制等对策。 其次,分析了城市土地储备运作中计划调控的机理及意义、设计了年度土地储备计划和供应计划编制的技术路线、讨论了计划土地储备量地影响因素和测算方法、分析了影响土地市场需求的诸多因素,设计了土地市场需求的组合预测模型及计划土地供应量的测算方法。 再者,借鉴荷兰、瑞典在土地储备资金筹措方面的具体做法和美国永久土地基金、德国鲁尔土地基金以及我国港、澳土地基金等的组织运作案例,提出构建以地方政府为依托的土地基金资金支持结合土地储备机构自身融资的二元融资模式为解决我国土地储备融资困难的现实举措,并设计了满足既定前提条件下我国土地基金的运作流程。 然后,界定了城市土地储备风险和风险管理的概念,从土地储备机构角度,简要设计了土地储备风险管理的目标和基本原则,讨论了如何完善和加强土地储备风险管理。并结合实际,着重研究了土地储备实践中的难点,属于风险控制策略的划拨国有土地收购定价机制。 随后,界定了我国城市土地储备绩效管理的层面、目的与意义,归纳了实施城市土地储备绩效管理的障碍及基础条件,提出了完善城市土地储备绩效管理的组织架构优化设计及模式建议。针对实施非经营性项目和实施经营性项目两类土地储备机构,分别设计了城市土地储备制度绩效评估指标体系,并对评估方法选取和基于绩效评估基础上的激励机制设计提出了建议。 最后,以武汉市为案例,回顾了武汉市土地储备制度的发展历程,描述了武汉市土地储备运作的现状及动向,针对性地提出了武汉市土地储备运作优化的建议。