河南省节能减排政策研究

【摘要】： 能源、资源、环境是人类生存和发展的基础。自工业革命以来,资源的大规模开发利用创造了辉煌的物质文明,同时也带来了世界性的资源环境问题。目前,中国的资源环境承载能力已接近极限,经济社会发展正经受着能源资源供给不足、利用效率低下和生态环境恶化等问题的严重困扰,粗放发展方式下的资源环境已无法保证发展的可持续性。基于严峻的资源环境形势,我国提出要用科学发展观统筹经济社会发展全局,要通过结构性调整和发展方式转变来破解资源环境难题,节能减排被作为一项操作层面的具体措施和抓手摆在了突出位置。河南是一个能源消费和污染排放较多省份,不仅资源消耗总量大、利用效率不高,而且废物排放量大,生态环境脆弱,能源资源环境形势严峻,经济社会的可持续发展要求河南必须全力推进节能减排工作。 节能减排工作存在巨大的政策需求。在市场经济条件下,市场应该在能源资源利用及废物排放等方面发挥基础性调配作用,但由于外部性和公共产品属性等因素的存在,节能减排领域存在市场失灵。人类无尽的贪欲会导致资源环境的过度开采利用,这不仅会让当代人遭受环境灾难的痛苦,而且还将危及子孙后代的生存和发展。因此,无论是从纠正市场失灵的角度出发,还是从可持续发展的需要来看,节能减排工作都离不开政府这只“有形之手”,有必要通过政策调控来校正市场失灵,通过政策导向来促进绿色永续发展。 就现有的节能减排政策文献的内容看,大多只针对某一具体政策进行论述,忽略政策组合研究及各种政策工具之间的差异研究,作者主张通过政策组合推动节能减排,根据各种政策的特点,我们初步设计了一个以产业政策为核心、税收政策和融资政策为两翼、法律和行政政策为保障、科技政策为先导的节能减排政策框架,以期形成政策合力促进节能减排。该框架中的各种政策对节能减排的影响不同。产业政策对节能减排的影响主要体现在产业发展导向和资源利用效率等方面,具体表现为通过产业选择、促进竞争、技术提升、合理布局等途径来引导节能减排促进型产业的发展和能源资源利用效率的提高。产业政策在促进节能减排的政策框架中居于核心地位。税收政策是通过改变节能减排行为的成本收益,实现外部成本(收益)内部化,抑制资源浪费和污染排放,鼓励节能减排。融资支持政策是通过融资倾斜解决节能减排的资金需求,其中公共投资主要解决由于节能减排公共产品属性而造成的公共领域节能减排投资不足的问题,金融支持则主要解决竞争性领域,特别是中小企业节能减排资金匮乏的问题。税收和融资支持等政策可以看作是产业政策的配套政策,它们是引导经济资源向节能减排促进型产业和节能减排项目流动的主要经济手段。由于其在整个政策框架中位置重要,我们称之为政策框架的两翼。科学技术是一把“双刃剑”,节能减排离不开节能减排技术的研发和推广,离不开整体产业技术水平的提升。科技政策要通过生态原则来体现政策的价值倾向和责任意识,要大力发展环保型科技,科技政策在整个政策框架中居于先导地位。此外,与节能减排相关的法律和行政政策作为上述各项政策发挥作用的制度性基础,具有保障性作用。 在此框架下,我们详细分析了河南节能减排政策的现状和问题,并提出了建设性意见。目前,河南省现行节能减排政策存在的主要问题有:偏重工业轻视服务业,重视重化工业和资源原材料工业的发展而科技产业和环保产业发展不足,资源利用重投入轻效率;税(费)收的绿色度较低,绿色税种少、覆盖面窄、税负低,税收手段没有发挥促进节能减排的积极作用;节能减排融资支持政策不健全,资金投入总量不足、结构不合理、投资效率不高;科技政策的生态意识薄弱,对科技研发的支持力度不够,节能减排科技创新不足。为此建议:以产业结构调整为突破口,遏制高能耗高污染的产业发展,大力发展高科技产业、环保产业和服务业,以产业优化升级促进节能减排;深化税收绿色改革,加大对有害资源环境的行为的税收调控力度,开征属于地税税种的垃圾税;财政要加大对节能减排的支持力度,强化财政资金管理,提高公共资金的利用效率,金融机构应该创新节能减排的投融资体制,对竞争性领域节能减排项目应给予积极的金融支持;强化科技政策的环境责任,加大对节能型、环保型科技研发的投入,建立市场化科技推广渠道。